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1 IntroducciónEn el año 2013, la Asociación Mexicana del Asfalto (AMAAC) publicó el Protocolo AMAAC PA-MA 01/2013: diseño de mezclas asfálticas de granulometría densa de alto desempeño [1] (en lo sucesivo protocolo AMAAC). Además de especificar las características técnicas que deben reunir las mezclas asfálticas densas de alto desempeño, el protocolo AMAAC define unos “criterios de selección del nivel de evaluación requerido”, los cuales se refieren a “diferentes niveles de diseño (…) en función de la importancia de la carretera determinada por el nivel de tránsito o el desempeño deseado”. Para cada nivel de evaluación, el protocolo especifica un conjunto de pruebas de laboratorio que deben llevarse a cabo a efecto de validar los diseños. En la Figura 1 se muestran las pruebas correspondientes a los diferentes niveles. Adicionalmente, el protocolo AMAAC establece los equipos y procedimientos de medición (a través de una serie de recomendaciones y normas) que los laboratorios deben emplear para la ejecución de las pruebas.
Figura 1. Niveles de diseño / evaluación del protocolo AMAAC [1].
Con lo anterior, el protocolo AMAAC provee una referencia adaptada a nuestro medio para evaluar las competencias de un laboratorio en el diseño de mezclas de alto desempeño. Las carreteras de un país constituyen uno de sus activos más valiosos, lo que obliga a una gestión adecuada de la operación, conservación y desarrollo de este patrimonio que tome en cuenta las mejores prácticas a nivel mundial en términos metodológicos y de uso de la tecnología. A este respecto, en los últimos años se ha ido generando un consenso internacional en el sentido de que el Enfoque de Gestión de Activos Carreteros o, simplemente, la Gestión de Activos, constituye la herramienta metodológica que mejor se ajusta a las necesidades de las entidades con redes de carreteras a su cargo. En términos generales, la gestión de activos se refiere a la administración de una red de carreteras con una perspectiva de tipo empresarial, es decir, orientada al logro de los objetivos de mediano y largo plazo de la organización con criterios de eficacia, eficiencia y sustentabilidad. Entre las buenas prácticas de la gestión de activos, figura de manera destacada la evaluación permanente de competencias y la determinación del nivel de madurez de las organizaciones. Para estos fines, varios países han publicado recomendaciones y normas que, adicionalmente, permiten llevar a cabo análisis comparativos entre organizaciones similares [2], [3]. Sin embargo, estas recomendaciones y normas resultan, en general, demasiado elaboradas para el contexto nacional, y un tanto distantes de la cultura organizacional que hoy en día prevalece en el medio carretero mexicano. Por lo anterior, en este trabajo se retoma el enfoque del protocolo AMAAC como una referencia adaptada a nuestro entorno para proponer, de manera inicial, un protocolo aplicable a la evaluación de la gestión de activos en México. 2 Gestión de Activos CarreterosDurante las últimas décadas, las redes de carreteras han alcanzado grados de extensión y complejidad que las han vuelto inmanejables con criterios referidos exclusivamente al estado físico o al desempeño técnico de sus elementos constitutivos. Ante ello, la gestión activos propone la adopción de un enfoque holístico, basado en los objetivos de la organización y orientado a la mejora continua de sus procesos. Existen diversas definiciones de la gestión de activos. Para la AASHTO, esta disciplina se refiere a “un proceso sistemático para la operación, conservación y expansión de activos carreteros de manera efectiva durante su ciclo de vida, (proceso que) utiliza principios empresariales y de ingeniería para lograr una mejor toma de decisiones basada en información de calidad y objetivos bien definidos [3]. El enfoque de gestión de activos puede conceptualizarse mediante un marco con tres bloques principales: contexto, planeación y facilitadores [4], como se muestra en la Figura 2.
Figura 2. Marco de gestión de activos [4].
El primer bloque se refiere a las limitaciones impuestas por los contextos legal e institucional y por los grupos de interés ligados al transporte carretero. Así, incluye aspectos como las directrices de los instrumentos de planeación nacional y local, la legislación aplicable, las restricciones financieras y los requerimientos de los distintos grupos de usuarios. En el segundo bloque se concentran los elementos torales del marco. Este bloque, describe un proceso de planeación integral que comprende la definición de políticas y de una estrategia de largo plazo (10 o más años), la preparación de programas plurianuales y anuales, y los mecanismos para el desarrollo y ejecución de cada proyecto. La elaboración de la estrategia, los programas y los proyectos supone la realización de análisis del ciclo de vida empleando datos de calidad que reflejen adecuadamente los atributos físicos y operacionales de los activos. Adicionalmente, en este bloque se considera el establecimiento de un marco para la evaluación del desempeño de la organización. Finalmente, en el tercer bloque se agrupa un conjunto de previsiones institucionales, procedimientos y herramientas que son indispensables para la aplicación exitosa del marco. Entre estas figuran compromisos al más alto nivel de la organización para la adopción efectiva del enfoque de gestión de activos, sistemas informáticos de apoyo y procesos para dar seguimiento al desempeño. Este último componente, junto con el análisis inicial de deficiencias y el plan de implementación de la gestión de activos, proporcionan los elementos necesarios para la autoevaluación permanente de la organización con miras a determinar la madurez de sus procesos de gestión y procurar la mejora continua. 3 Evaluación de la madurez en la Gestión de Activos Carreteros3.1 Aspectos generalesDentro del marco de gestión de activos, la evaluación de la madurez comprende la determinación de las competencias de una organización para llevar a cabo diversas actividades de gestión. Con este fin, se emplea una escala de calificación que normalmente va de un nivel “básico” en un extremo de la escala, a uno “avanzado” en el otro [4]. La evaluación de la madurez en la gestión de activos se encuentra documentada en la literatura internacional a través de diversas recomendaciones y normas. En general, estos textos presentan guías para la evaluación de la madurez basadas, por una parte, en el conjunto de los aspectos evaluados y, por otra, en una escala de calificación. Como ejemplo, en los siguientes incisos se presentan las guías contenidas en el Manual Internacional de Gestión de Infraestructura (IIMM) y en la Guía AASHTO de Gestión de Activos. 3.2 Manual Internacional de Gestión de Infraestructura (IIMM)El Manual Internacional de Gestión de Infraestructura (International Infrastructure Management Manual, IIMM) [2] fue desarrollado originalmente en 2000 bajo la conducción el Grupo Nacional Directivo de Gestión de Activos (NAMS) de Nueva Zelanda y el Instituto de Ingeniería de Obras Públicas de Australasia (IPWEA). En lo que se refiere a la evaluación de las competencias, el IIMM propone el empleo de un índice de madurez para calificar diversos aspectos de la gestión de activos. Este índice se basa en una escala comprendida por los siguientes valores: mínimo, esencial, intermedio y avanzado. El IIMM evalúa un total de 16 aspectos agrupados en tres categorías, como se muestra en la Tabla 1. A manera de ejemplo, la Tabla 2 muestra los índices de madurez correspondientes a la condición de los activos.
Tabla 1. Categorías y aspectos de la gestión de activos que se evalúan en el IIMM.
Tabla 2. Ejemplo de evaluación de la madurez según el IIMM.
3.3 Guía AASHTO de Gestión de Activos del TransporteLa Guía AASHTO de Gestión de Activos del Transporte: un enfoque en la implementación [3], es una publicación elaborada por el Programa de Investigación Cooperativa en Carreteras (NHCRP) del TRB con el propósito de orientar a los Departamentos de Transporte (DOT) de los Estados Unidos de América en la implementación de enfoques de gestión de activos. La evaluación de la madurez según la guía AASHTO comprende dos componentes. El primero, es un modelo de madurez basado en cinco niveles de competencia, como se muestra en la Tabla 3. El segundo componente es una herramienta de análisis de deficiencias, mediante la cual se evalúan los diversos aspectos de la gestión de activos con referencia en el modelo de la Tabla 3. Tabla 3. Modelo de madurez en la gestión de activos de la Guía AASHTO [3].
Esta herramienta, implementada en Excel, permite no solo determinar el nivel de competencia de una organización en la realización de un proceso de gestión, sino que también la auxilia en la identificación de las acciones necesarias para pasar del nivel actual a un nivel deseado. Usando la herramienta, las competencias en gestión de activos actuales y deseadas se evalúan en tres niveles [6]: a) Áreas de evaluación. Se refiere al nivel más alto de evaluación y abarca los siguientes ocho tópicos: i. Políticas, objetivos y metas. ii. Práctica de la gestión de activos. iii. Planeación, programación e implementación de los proyectos. iv. Gestión de datos. v. Sistemas de información. vi. Transparencia y alcance. vii. Resultados. viii. Competencias y desarrollo del equipo de trabajo. b) Elementos. Cada área de evaluación se subdivide en varios elementos referidos a aspectos más específicos de la gestión de activos (en total 24). Así, por ejemplo, el área “práctica de la gestión de activos” incluye los elementos “marco de gestión”, “apoyo de la alta dirección”, “desarrollo de planes” y “gestión del ciclo de vida”, mientras que el área “sistemas de información” comprende “tecnología e integración del sistema”, “herramientas de apoyo a la toma de decisiones” y “características del sistema” c) Criterios. Para todos los elementos, las prácticas actual y deseada se califican con base en dos o más criterios, los cuales se presentan a los usuarios como preguntas a fin de determinar hasta qué punto su organización se adhiere a cada criterio. Como ejemplo, uno de los criterios definidos para el elemento “apoyo de la alta dirección” se enuncia de la siguiente manera: “los altos directivos de la organización se encuentran comprometidos con la gestión de activos como un proceso central, y esto se demuestra con lo que dicen y hacen, tanto al interior como al exterior”. La herramienta de análisis de deficiencias analiza un total de 143 criterios. 4 Protocolo propuesto4.1 MotivaciónComo se ha visto, las guías presentadas en la sección anterior permiten evaluaciones exhaustivas de las prácticas de gestión de una organización, con base en un abanico muy amplio de conceptos y principios de gestión de activos. Sin embargo, precisamente la exhaustividad de los procedimientos de evaluación de estas guías y la amplitud de sus bases conceptuales, constituyen un obstáculo para su aplicación en países como México en los que, en el mejor de los casos, se utiliza un enfoque tradicional de gestión basado exclusivamente en el estado de los activos y, en muchos otros, como los de varias redes regionales y locales, se aprecia una falta total de procedimientos formales de gestión. Además de lo anterior, dado que el enfoque de gestión de activos aúna a las bases técnicas necesariamente implícitas en la gestión de carreteras consideraciones de tipo organizacional y empresarial, la aplicación de las guías descritas podría resultar extremadamente complicada sin una capacitación previa intensiva, ya que muchas de esas consideraciones se encuentran ausentes de nuestra cultura institucional. Tomando en cuenta lo antes expuesto, se propone una metodología para determinar el grado de madurez de una organización mexicana de carreteras con respecto a la gestión de activos. Para ello, se utiliza el enfoque del protocolo AMAAC como un mecanismo de evaluación de competencias en un área de especialidad de la ingeniería de carreteras adaptado a las condiciones particulares de nuestro país. 4.2 Detalles del protocoloEn relación con las guías presentadas en la sección 3, el protocolo que se propone constituye un procedimiento simplificado, ya que únicamente considera cuatro conceptos de evaluación: herramientas de gestión de activos, inventario vial e información complementaria, programas y estrategia. Estos conceptos se han organizado con una estructura jerárquica, como se muestra en la Figura 3. Con esta estructura se pretende enfatizar la contribución relativa de cada concepto a la madurez global de una organización con respecto a la gestión de activos, de acuerdo con las descripciones que se presentan a continuación.
Figura 3. Estructura del protocolo propuesto. · Herramientas de gestión de activos. Se refiere principalmente a programas de cómputo y bases de datos, los cuales pueden adquirirse en el mercado o desarrollarse de acuerdo con las necesidades de la organización. Aunque la gestión de activos sería prácticamente inviable sin estas herramientas, su sola disponibilidad no provee los procesos institucionales necesarios para instrumentar este enfoque. · Inventario vial e información complementaria. La gestión de los activos de una organización requiere, como punto de partida, un conocimiento pleno de la localización, propiedades y desempeño de esos activos, complementada con información como las características del tránsito, parámetros climáticos y catálogos de obras, entre otros. Evidentemente, cualquier deficiencia en los datos puede provocar distintos grados de inoperancia en los procesos de gestión. · Programas. Son el resultado de un proceso la identificación, priorización, optimización, y calendarización de proyectos individuales en el corto y mediano plazos [4]. Idealmente, mediante este proceso, se generan programas de obra anuales y plurianuales ajustados a los presupuestos disponibles, y basados en el comportamiento de los activos durante su ciclo de vida y en los riesgos existentes. En los niveles avanzados de la gestión de activos, los programas contribuyen de manera clara al logro de los objetivos de desempeño de la organización. · Estrategia. Una estrategia de gestión de activos establece la manera en que una organización cumplirá sus objetivos de largo plazo tomando en cuenta las obligaciones legales existentes, las necesidades de los grupos de interés y el desempeño de la infraestructura carretera al que se aspira [4]. La estrategia constituye la parte central del proceso de planeación de largo plazo (10 o más años) que toda organización de carreteras debería implementar tomando en cuenta el volumen de obras y de recursos involucrados. Cuando las organizaciones han logrado niveles de madurez altos, usualmente la estrategia se encuentra alineada con las políticas locales y nacionales relacionadas con el desarrollo del sistema de transporte, y marcan las directrices para la elaboración de los programas de obra antes descritos. Se propone evaluar los conceptos anteriores con una escala de tres valores: básico, intermedio y avanzado. En la Tabla 4 se condensan los criterios para la evaluación de una organización de carreteras empleando este protocolo.
Tabla 4. Criterios para la evaluación de una organización mediante el protocolo propuesto.
5 Comentarios finales· Los criterios de evaluación del protocolo propuesto incluyen procesos como análisis del ciclo de vida, análisis de riesgos y evaluación del desempeño, cuyas especificaciones deben integrarse más adelante a la especificación del protocolo. · Este protocolo constituye una propuesta inicial, preparada con el propósito de llamar la atención sobre la importancia de que las organizaciones mexicanas de carreteras tengan conocimiento de las oportunidades de mejora que pueden derivarse de un examen autocrítico de sus capacidades relacionadas con la gestión de infraestructura vial. · Existe una amplia experiencia internacional con respecto a la evaluación de la madurez en la gestión de activos carreteros que, más allá de lo expuesto en este documento, puede constituir una guía para las organizaciones de carreteras en el país según sus necesidades. 6 Bibliografia
SOLORIO Ricardo GARNICA Paul
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