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1. Introducción Para hacer frente al cambio climático en la infraestructura vial, usualmente el enfoque más utilizado es la adaptación, la cual implica que para la infraestructura existente se implementen acciones tendientes a eliminar el riesgo asociado a las diferentes amenazas climáticas o fortalecer la infraestructura para acrecentar su robustez y, con ello, aumentar la resiliencia de la infraestructura vial. Sin embargo, recientemente se ha sugerido la gestión del retiro de la infraestructura, como una alternativa para que las carreteras se mantengan lejos de áreas que representan peligro, tanto para los usuarios durante la operación, como para la integridad estructural de la vialidad; además de que a largo plazo podría resultar más costoso mantenerla en la misma ubicación. La gestión del retiro de infraestructura vial implica el movimiento coordinado de personas y/o infraestructura (por ejemplo, las carreteras), como respuesta a una serie de peligros (accidentes de tránsito, etc.) o amenazas (inundaciones, marejadas de tormentas, deslizamientos, etc.). El abandono de la infraestructura no es algo nuevo, múltiples tramos carreteros en el país se han retirado de la administración de las organizaciones de carreteras; sin embargo, socialmente es muy difícil cerrar permanentemente una carretera, ya que casi siempre existen comunidades o asentamientos humanos que requieren el uso de la infraestructura para llegar a sus hogares. El presente artículo realiza un análisis sobre las implicaciones del retiro administrativo de la infraestructura, las causas que lo originan, los pros y contras de llevarlo a cabo, y se complementa además con dos casos de estudio que fueron presentados el pasado 8 de febrero, durante el XVI Congreso Mundial sobre el Servicio Invernal y la Resiliencia Carretera, como parte de una sesión sobre la “Gestión del Retiro de Infraestructura Vial”.
2. Gestión del retiro de infraestructura vial El retiro administrativo de la infraestructura es también una herramienta para la adaptación al cambio climático. La aplicación del retiro coordinado y decidido es controversial, ya que existen muchas barreras psicológicas, institucionales y prácticas para lograr un retiro de infraestructura exitoso (Siders, 2019). Por ejemplo, para una infraestructura costera, las opciones pueden ser, proteger, adaptar o retirar (ver figura 1). El retiro de infraestructura es quizás la estrategia con mayor eficacia para eliminar el riesgo, aunque a corto plazo podría resultar más costosa.
Figura 1. Categorías para la adaptación.
Las medidas de protección y adaptación proporcionan una reducción del riesgo en el mediano plazo, mientras que el retiro de infraestructura proporciona una eliminación del riesgo en el largo plazo. En algunos casos, optar por proteger o adaptar, pueden ser opciones apropiadas para caminos considerados de baja criticidad; sin embargo, para segmentos carreteros de baja altitud y significativamente amenazados, aunado a un nivel de criticidad alto, se debe considerar el retiro como el camino a seguir. La gestión del retiro es una estrategia que se utiliza cuando las alternativas de adaptación no son apropiadas, rentables o suficientes para abordar el riesgo. El movimiento o abandono intencional de activos debido a riesgos actuales o futuros se conoce como retiro administrado, en el cual, la economía, la política y los impactos del sistema influyen en estas decisiones. Por ejemplo, los ecosistemas naturales existentes pueden aumentar la resiliencia en áreas vulnerables a las marejadas de tormenta y al aumento del nivel del mar, por lo que una adaptación basada en ecosistemas podría ayudar a disminuir los impactos negativos de las inundaciones. Cabe hacer hincapié en que el retiro de infraestructura no solo obedece a cuestiones climáticas, aunque se prevé que esta será la causa principal en el futuro del abandono de infraestructura vial, sino que también se puede deber a otras causas, tales como problemas geológicos o geotécnicos, debido a la inestabilidad de los suelos o a la presencia de fallas que constantemente están estresando el sistema vial. Existen otras causas no asociadas a agentes naturales, como la siniestralidad carretera, que obliga al abandono de infraestructura para contar con una de mejores características geométricas que mejoren la seguridad vial.
3. Desafíos para el retiro de infraestructural vial El retiro de infraestructura presenta numerosos desafíos, la mayoría de los cuales pueden resultar complejos. A continuación, se enumeran algunos aspectos a considerar para la adecuada planeación del retiro de infraestructura vial. · Legales. Los retiros administrativos deben ser controlados y son políticamente peligrosos, ya que podrían acarrear consideraciones del tipo legal. · Logísticos. La nueva ubicación representa múltiples dificultades, tales como los costos de los terrenos, la capacidad receptora del sitio para las empresas y las personas que se reubicarían junto con la infraestructura, etc. · Económicos. Para el caso de las carreteras, la construcción de muros y diques de protección podría ser una opción de adaptación, pero los costos pueden ser demasiado elevados, comparados con la opción de abandonar y construir una nueva alternativa. Para algunas ubicaciones, los costos de mantenimiento de activos individuales son tan altos que las agencias de transporte pueden optar por dejar de mantener el activo, por lo que resultaría más atractivo contar con una nueva alternativa que implique menos inversión para su mantenimiento. · Sociales. Las implicaciones son mayores o menores, dependiendo del número de personas que utilizan la infraestructura actual para su movilidad, así como para el acceso a bienes y servicios. · Organizacionales. Las organizaciones de carreteras tienen una alta demanda de recursos para reconstruir una y otra vez la misma infraestructura afectada, por lo que deben orientar sus inversiones en adaptar o retirar esos tramos carreteros, que son vulnerables a las diferentes amenazas climáticas o geológicas. · Planificación. Los gobiernos deben de implementar políticas para evitar asentamientos humanos y la construcción de infraestructura en zonas de riesgo; por ejemplo, estableciendo una distancia segura, lejos de la zona de inundación, o lo que pueda aplicar según el tipo de riesgo, así como considerar los escenarios del cambio climático y el posible aumento del nivel del mar.
4. ¿Cuándo planear un retiro de infraestructura? El aumento del nivel del mar, de acuerdo a los escenarios futuros del cambio climático, se prevé que inundará muchas ciudades costeras, por lo que gran parte de su infraestructura vial podría quedar sumergida en el agua. Este tipo de pronósticos hacen pensar en la necesidad de planear un retiro de infraestructura de manera inmediata, para implementar acciones en el mediano plazo. Responder al cambio climático, mientras tanto, requiere medidas de adaptación más rápidas e inmediatas para fortalecer la integridad de la infraestructura (por ejemplo, construir diques), su resiliencia (por ejemplo, elevar el nivel de la subrasante del camino), su resistencia (por ejemplo, aumentar la robustez de la infraestructura en zonas de riesgo), así como evitar (por ejemplo, limitar la construcción de nuevas carreteras en zonas potenciales de inundación de acuerdo a los escenarios del cambio climático) y, por último, el retiro de la infraestructura carretera. Sin embargo, como ya se mencionó, no siempre es posible retirar la infraestructura, principalmente por los asentamientos humanos. 5. Casos de estudio en México A continuación, se presentan dos casos de estudio, uno donde se realiza el retiro administrativo y el otro que se encuentra en proceso. 5.1 Ruta 14, Morelia-Pátzcuaro La ruta 14, en su tramo carretero Morelia-Pátzcuaro, la cual fue modernizada en los años 90’s, pasando de un camino tipo C de 2 carriles a una carretera A4S de 4 carriles. En el tramo próximo a la ciudad de Morelia, la carretera original tenía un diseño geométrico de muchas curvas sinuosas, debido principalmente a la topografía, lo que ocasionaba un alto incide de siniestralidad, por lo que se decide abandonar la ruta y buscar una nueva alternativa para un nuevo proyecto (véase figura 2).
Figura 2. Ilustración de la ruta 14, en su tramo Cointzio-Morelia. Fuente: Elaboración propia con base en mapa de Google Earth.
El tramo que se deseaba abandonar, por las implicaciones en la seguridad vial, solo fue retirado administrativamente de la red federal, pero no pudo ser dejado fuera de uso, debido al asentamiento de población sobre la ruta original. Un cierre total de la carretera hubiese tenido un alto impacto social, dado que hubiera dejado de prestar el servicio a la población, en la zona de influencia. El cambio de ruta sí ayudó a la seguridad vial, ya que la mayoría del tránsito, incluyendo los vehículos pesados, fueron desviados a la nueva carretera, dejando la ruta original sólo para el tránsito local. 5.2 Ruta 1, Tijuana-Ensenada En 1916, se iniciaron los trabajos de la construcción de la carretera Tijuana-Ensenada, sobre el sendero de los misioneros. Debido a la atracción turística y la proximidad con los Estados Unidos, en 1967 se construyó una nueva carretera, la denominada la autopista Escénica Tijuana-Ensenada; la cual es una vía de cuota federal de 95 kilómetros concesionada al Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) y operada por Caminos y Puentes Federales (CAPUFE). La figura 3 ilustra las rutas existentes entre Tijuana y Ensenada. La carretera construida con el objetivo de incentivar el turismo, a pocos años de su construcción, presentó afectaciones y deslizamientos importantes en diversos puntos, descubriéndose que su trazo se encuentra en una zona de fallas geológicas. La autopista ha tenido afectaciones muy significativas, como las de 1976 y 1995, en ese último año el deslizamiento se aceleró de forma notable. En 1997 se realizó la reconstrucción total de un tramo debido a un nuevo desplazamiento y, en agosto de 2013, CAPUFE contrató una empresa con el propósito de estabilizar las zonas. Durante los trabajos, se presentó un nuevo deslizamiento de 30 metros de profundidad por 300 de largo, movimiento que se aceleró debido a varios temblores y a las intensas lluvias registradas en la zona, sin daños y afectaciones para los usuarios de manera directa, pero con altos impactos en el servicio debido al cierre de la autopista. Debido a la falla existente, es muy probable que se sigan presentando daños, por eso se tiene planeado realizar una modificación de la ruta para evitar las zonas de peligro, de tal manera que se abandonaría un tramo de la ruta actual. La problemática es que, aunque se desvié la mayoría del tránsito a la nueva ruta, el camino existente comunica a zonas residenciales, por lo que es complejo hacer el retiro de la carretera por el impacto social, a pesar del peligro latente.
Figura 3. Ilustración de la ruta 1 Tijuana-Ensenada. Fuente: Elaboración propia con base en mapa de Google Earth.
6. Conclusiones El retiro de infraestructura es una estrategia para la reubicación de carreteras que se localizan en zonas de peligros, sobre todo aquellas en zonas costeras (expuestas a huracanes, marejadas de tormentas y al aumento del nivel del mar) o al interior del país (expuestas a inundaciones, deslizamientos), la mayoría de los peligros asociados al cambio climático, aunque también se pueden deber a problemas geotécnicos/geológicos, u otro tipo de riesgos tales como los accidentes viales. En los próximos años, el retiro de infraestructura carretera se estará incrementando principalmente para la infraestructura expuesta a las diferentes amenazas del cambio climático. Un retiro de infraestructura prolongado, estratégico y bien administrado, puede dar lugar a una adaptación sostenible e incluyente; es decir, con una visión a largo plazo. Para los tomadores de decisiones, es importante considerar todos los costos del ciclo de vida del proyecto actual (reconstrucción debido a los impactos y el aumento del costo del mantenimiento) y los costos de los usuarios (incluyendo costos por desvío cuando un impacto se materializa o de congestionamiento por reducción de la capacidad de la vía). Estos costos incrementales debido a las afectaciones actuales y futuras de la vía, deben ser comparados con el costo de una nueva alternativa, a fin de realizar un retiro controlado de la infraestructura vial. Cada caso en particular deberá analizarse, para tomar la mejor decisión, en función de los costos, de los daños potenciales o históricos, y de las pérdidas económicas por la interrupción del servicio en el sistema. Sin duda, el factor crucial para el país, en el retiro de infraestructura, será el impacto social, si los servicios se ven interrumpidos o afectados para la población beneficiada en el área de influencia, es decir, si la nueva alternativa afecta su nivel de accesibilidad, sobre todo para la población de estratos socioeconómicos bajos.
7. Referencias Cape Cod Commission. (2021). Managed Retreat and other adaptation strategies for low-lying roads. https://storymaps.arcgis.com/stories/1e473397b27e44b29fc2bdc32e6d14a7 (consultada el 7 de marzo del 2021). Columbia University in the City of New York. Climate Adaptation Initiative. Managed Retreat Conference. At What Point Managed Retreat? Resilience Building in the Coastal Zone. https://adaptation.ei.columbia.edu/content/what-point-managed-retreat-resilience-building-coastal-zone. New York, USA Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT). (2014). Comunicado: No. 004, Problemática de la autopista Tijuana-Ensenada. https://www.sct.gob.mx/despliega-noticias/article/problematica-de-la-autopista-tijuana-ensenada/ (consultada el 8 de marzo del 2021). Sever, M. (2021), A road map for climate retreat, Eos, 102, https://doi.org/10.1029/2021EO161000 Siders, A.R. (2019). Managed Retreat in the United States. One Earth, Volume 1, Issue 2, 25 October 2019, Pages 216-225. https://doi.org/10.1016/j.oneear.2019.09.008
MENDOZA Juan Fernando GRADILLA Luz Angélica GARCÍA Alonso |
