|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
1 IntroducciónEn octubre de 2017, la Asociación Mundial de la Carretera (PIARC) publicó en la web su Manual de Gestión de Activos Carreteros [1]. Se trata del más reciente de un total de cuatro manuales electrónicos desarrollados por la asociación [2] que, además de la gestión de activos, abordan temas de seguridad vial, túneles carreteros, así como la operación de redes de carreteras y sistemas inteligentes de transporte. El manual de gestión de activos ha sido desarrollado por los comités técnicos de la asociación abocados al estudio de la gestión de activos durante los ciclos de trabajo 2012-2015 y 2016-2019. En estos comités han participado representantes de México ante la PIARC que laboran en el Instituto Mexicano del Transporte y en la Dirección de Conservación de Carreteras de la SCT. Durante el primer ciclo, el comité definió la estructura inicial del manual, preparó un primer borrador e integró un sitio web piloto con la colaboración de la Universidad Estatal de Iowa, en Estados Unidos de América. En el ciclo 2016-2109, el manual fue publicado en el sitio web de la PIARC y se complementaron secciones con estudios de caso ilustrativos de diferentes aspectos de la gestión de activos. Cabe mencionar que, hasta la fecha, dicho manual se encuentra disponible únicamente en inglés. El presente artículo explica los motivos que llevaron a la PIARC a proponer el desarrollo de un manual de gestión de activos carreteros. También describe de manera general el proceso de elaboración del mismo y destaca las contribuciones realizadas por los profesionales mexicanos que han participado en los dos últimos ciclos de trabajo del comité de gestión de activos de la asociación. 2 MotivaciónA partir de la realización de la prueba AASHO a principios de la década de los sesenta del siglo pasado, el desarrollo de equipos para la obtención de indicadores del estado de los pavimentos y de sistemas de información para estimar las necesidades de conservación de estos y otros activos carreteros, tuvo un avance notable. De hecho, estos desarrollos tecnológicos hicieron posible la implantación de procesos fundamentales de la gestión de carreteras, como la modelización del deterioro de los pavimentos o el análisis de costos del ciclo de vida. Quizá por esta razón en muchos países, incluido México, se ha tendido a asociar la práctica de la gestión de carreteras exclusivamente con la adquisición de datos mediante equipos especializados y con el procesamiento de esta información en un sistema de cómputo para determinar las intervenciones de conservación o mejora que deben llevarse a cabo. En realidad, la gestión de carreteras es un proceso institucional que tiene como propósito identificar, programar y llevar a cabo las obras necesarias para mantener niveles de servicio acordes con las necesidades y expectativas de los usuarios [3]. Se trata de un proceso cíclico en el que la situación actual se diagnostica en función de una serie de objetivos institucionales y, a partir de ello, se definen y se llevan a la práctica las acciones necesarias para superar las deficiencias existentes (ver Figura 1).
Figura 1. Ciclo de la gestión de carreteras. De acuerdo con lo anterior, todas las organizaciones de carreteras han gestionado históricamente la infraestructura vial a su cargo, sin embargo, al hacerlo no necesariamente han considerado en forma exhaustiva los aspectos de durabilidad, seguridad, movilidad e impacto al entorno natural que se requiere atender para garantizar la sustentabilidad económica, social y medioambiental de los servicios de transporte por carretera. En este contexto, en la década de los noventa del siglo pasado, se sentaron las bases para el desarrollo del marco de gestión de activos carreteros, un enfoque avanzado para la gestión de carreteras que, a raíz de su implementación exitosa en varios países, se ha consolidado como una referencia internacional de mejores prácticas para la gestión de infraestructura vial. La gestión de activos tiene los siguientes aspectos distintivos: · Está orientada al logro de los objetivos de la organización responsable. · Se enfoca en la calidad del servicio y no únicamente en el estado de la infraestructura per se. · Considera esencial el análisis de los activos de manera conjunta; es decir, en el nivel de red. · Abarca los distintos tipos de activos (pavimentos, puentes, señalamientos, etc.). · Aplica un enfoque del ciclo de vida. · Se basa en la operación coordinada de políticas y procedimientos, inversiones, personal con una capacitación adecuada, información, equipo y software. La PIARC propuso el desarrollo del manual de gestión de activos como un vehículo con el fin de proporcionar a las organizaciones responsables información básica para adoptar los principios de la gestión de activos carreteros.
3 Desarrollo del manual de gestión de activosPara el ciclo 2012-2015, la PIARC propuso la preparación de un manual de gestión de activos viales como uno de los temas del comité técnico especializado en esta disciplina. Con lo anterior se perseguía “diseñar e iniciar el desarrollo de un Manual de Gestión de Activos Viales, el cual integrará los productos del presente ciclo” a partir del trabajo desarrollado en ciclos previos. Como principal entregable del grupo de trabajo respectivo, se especificó un “Manual de Gestión de Activos Viales electrónico”, basado en web. El manual fue concebido para tomar en cuenta los distintos niveles de madurez en los que pueden encontrarse las organizaciones de carreteras con respecto a la gestión de activos, de manera que fuera útil tanto para aquellos que no hubieran adoptado formalmente este esquema como para los que ya tuvieran avances en este proceso. Así, desde un inicio se decidió dirigir el manual a organizaciones de distinto tamaño, nacionales o locales, con capacidades básicas o avanzadas en la gestión de infraestructura carretera. Considerando lo anterior, los contenidos del manual de gestión de activos se integraron con base en las definiciones de nivel de madurez que se presentan en la Tabla 1. Con referencia en estas definiciones, los contenidos del manual se establecieron como se muestra en la Figura 2. En el ciclo 2012-2015, hubieron aportaciones de una variedad de países, entre los que pueden destacarse los Estados Unidos de América, Francia, Italia, Malasia, México, Namibia, Reino Unido y Rumania. El desarrollo de los contenidos del manual se dividió entre los miembros de los distintos países, quedando a cargo de los representantes de México la preparación de las secciones relativas a la organización de las entidades responsables de la gestión de las carreteras, así como la programación de obras y la asignación de recursos. Esta encomienda representó un reto importante para los representantes nacionales, ya que el marco de gestión de activos no ha sido formalmente adoptado en nuestro país.
Tabla 1. Niveles de madurez.
Figura 2. Contenido del manual. En términos generales, puede afirmarse que existen tres corrientes principales en lo que se refiere a la definición de los principios, procesos, y procedimientos de la gestión de activos: la del Reino Unido [4], de Estados Unidos de América [5] y la de Oceanía [6]. Aunque el grupo de trabajo solo tuvo representantes de las dos primeras corrientes en ambos ciclos, el manual refleja conceptos de todas ellas, ya que durante el desarrollo del manual se hizo una revisión exhaustiva de las fuentes bibliográficas más importantes, incluyendo las de Australia y Nueva Zelanda. A este respecto cabe mencionar que, a pesar de existir diferencias relacionadas al énfasis en determinados procesos y en los mecanismos de implantación de la gestión de activos, las tres corrientes coinciden respecto al carácter estratégico y de orientación al nivel de servicio de la gestión de los mismos. El trabajo del ciclo 2012-2015 produjo un borrador del manual de gestión de activos que se publicó como proyecto piloto en el sitio web de la Universidad Estatal de Iowa, gracias al apoyo de los miembros del comité técnico de los Estados Unidos de América. Este borrador constituyó el punto de partida del ciclo 2016-2019, ciclo en el cual la PIARC definió como objetivo “elaborar una guía amplia de herramientas para apoyar a las administraciones de carreteras en la aplicación de programas de gestión que incluyan la conservación de las redes de carretera”. En este caso, el objetivo perseguido consistió en actualizar el manual de gestión de activos, tomando en cuenta la experiencia existente en términos de ejemplos prácticos. Para el nuevo ciclo, los miembros con mayor participación en el desarrollo del manual provinieron de Austria, Canadá, Eslovenia, Francia, Italia, México, Portugal y Rumania. En términos de metas concretas, el grupo de trabajo responsable del manual para el ciclo 2016-2019 se propuso revisar los contenidos existentes para publicar una primera versión del manual en el sitio web de la PIARC, así como complementar estos contenidos con la elaboración de nuevos apartados que engloben las temáticas de: · Gestión de la demanda. · Nuevas tecnologías para la recopilación de datos. · Distribución de recursos entre clases de activos. Así mismo, el grupo se propuso añadir un número importante de estudios de caso para ilustrar los diversos procesos contenidos en el manual. De acuerdo con la repartición previa de tareas, los representantes mexicanos quedaron a cargo del desarrollo de una nueva subsección sobre la distribución de recursos entre clases de activos, lo cual constituyó un reto adicional dado que no existe experiencia relativa al tema en el país. El esfuerzo que la asociación realizó respecto al manual de gestión de activos se vio coronado en octubre de 2017 con la publicación de la primera versión de este material en el sitio web de la asociación [1]. A partir de entonces, se han ido añadiendo los contenidos adicionales antes referidos. En el futuro, se sumarán otros desarrollos fruto de un nuevo grupo de trabajo que alimente el manual, mismo que ya se tiene contemplado para el ciclo de trabajo 2020-2023. 4 Estructura de la organización de carreterasLa primera contribución de los representantes mexicanos que participaron en la elaboración del manual de gestión de activos se enfocó en el impacto de la adopción de este marco en la estructura de las organizaciones responsables. A este respecto, el manual establece que muchas entidades de carreteras en el mundo aun funcionan con una estructura fragmentada, en la que los distintos activos y los aspectos operacionales tales como la capacidad y la seguridad vial se gestionan de manera aislada, sin una referencia clara pertinente a los objetivos estratégicos de la organización. De esta manera, los esfuerzos suelen enfocarse en la gestión de corto plazo y en el nivel de proyecto de los activos carreteros. Así, el contexto caracterizado por la escasez de recursos y una fuerte competencia de distintos sectores por hacerse de ellos, dificulta en forma importante el logro de objetivos de desempeño en el nivel de red. En muchos casos, la adopción del marco de gestión de activos supone una transformación profunda de las organizaciones de carreteras, la cual debe sustentarse en un liderazgo y una nueva cultura organizacional impulsada por la alta dirección. Esta transformación normalmente inicia con un autodiagnóstico en el que se identifican los cambios que es necesario realizar, mismos que son frecuentemente alentados por el esfuerzo individual de promotores o “champions” convencidos de las bondades de la gestión de activos. En lo que se refiere al liderazgo y a la cultura organizacional, la adopción exitosa del marco de gestión de activos normalmente depende de que: · La alta dirección propicie la creación de una cultura y un entorno de trabajo que reflejen un compromiso amplio con la gestión de activos. · El liderazgo abarque las diversas funciones de la gestión vial y las vincule de manera que sirvan de apoyo al nuevo enfoque. · Se favorezca un trabajo coordinado en toda la organización que conduzca a la gestión de largo plazo de la red, orientando los esfuerzos de individuos y equipos de trabajo al logro de objetivos comunes y dejando de lado las prioridades individuales. · Se evite el conflicto entre mensajes y la falta de comprensión; lo mismo con la voluntad para el trabajo en equipo. · La alta dirección posea un conocimiento razonable de la gestión de activos, preferentemente en lo relativo a los aspectos organizacionales. Por otra parte, entre los objetivos del autodiagnóstico de las prácticas de gestión de activos pueden mencionarse los siguientes: · Lograr un consenso entre los miembros de la dirección con respecto al nivel de madurez existente. · Identificar fortalezas, debilidades, restricciones y oportunidades de mejora. · Definir prioridades y reconocer los aspectos críticos que requieran atención inmediata. · Proporcionar las bases para la implantación de una estrategia de mejora de la gestión de activos en la organización. En el manual también se destaca la importancia del esfuerzo individual de algunos miembros del personal que actúan como promotores o “champions” para lograr la adopción formal del marco de gestión de activos. Este papel puede ser desempeñado por el líder de la organización, por gerentes regionales o de área, por supervisores o por personal clave desde el punto de vista técnico o de la definición de políticas. En cualquier caso, un promotor siempre se enfrenta al reto de salir avante en cualquier debate relacionado al por qué adoptar el marco de gestión de activos. Una estructura organizacional propicia para la gestión de activos debe considerar los aspectos estratégicos, tácticos y operacionales de este proceso, como se muestra en la Tabla 2. Tabla 2. Estructura organizacional.
Finalmente, respecto a la estructura propiamente dicha de una organización de carreteras para la gestión de activos, aunque no existe un prototipo que pueda considerarse apropiado para cualquier organización, normalmente tal estructura comprende los roles representados en la Figura 3.
5 Programación de obras y asignación de recursosLos representantes mexicanos ante los comités técnicos de gestión de activos de la PIARC también contribuyeron en la preparación de la sección del manual relativa a la programación de obras y la asignación de recursos. Esta actividad se refiere a la preparación de programas de obras anuales y plurianuales en los que se identifican, seleccionan y priorizan los activos carreteros que requieren algún tipo de intervención, y al mismo tiempo se definen los presupuestos necesarios en concordancia con la disponibilidad de recursos. El objetivo de la programación debiera ser siempre proporcionar, conservar y operar los activos de manera que se cumplan los objetivos estratégicos de la organización responsable.
Figura 3. Estructura de una organización para la gestión de activos carreteros [4].
El nivel de madurez de una organización en lo referente a la programación de obras se evalúa con base en características como la duración del periodo de programación, la aplicación de herramientas de análisis y la distribución de recursos entre los diferentes activos, como se indica en la Tabla 3.
Tabla 3. Niveles de madurez de la programación de obras.
En términos generales, el proceso para el desarrollo de programas de obra puede describirse como la secuencia de actividades representadas en la Figura 4.
Figura 4. Proceso para el desarrollo de programas de obra.
En resumen, la identificación de proyectos candidatos implica el análisis de cada activo con el fin de determinar las acciones necesarias para superar las deficiencias de desempeño existentes. La priorización de los programas por tipo de activo se refiere al ordenamiento de los proyectos de acuerdo a su relevancia, la cual se define mediante la aplicación de criterios como el estado físico, la seguridad vial, los riesgos y la factibilidad económica. En lo que respecta a la integración y optimización del programa plurianual, el objetivo es integrar programas de obra para el conjunto activos con un horizonte de tres a cinco años. En este contexto, la optimización se refiere a la selección de los proyectos que produzcan los mayores beneficios para los recursos disponibles en el periodo. El programa plurianual debe revisarse anualmente para actualizar el listado de proyectos con la máxima prioridad y, a partir de ello, integrar el programa de obra de cada ejercicio fiscal de acuerdo con el presupuesto aprobado efectivamente para cada año. Durante el ciclo de trabajo 2016-2019 de la PIARC, los representantes mexicanos ante el comité de gestión de activos añadieron a la sección de programación un apartado sobre la distribución de recursos entre clases de activos. Este proceso describe mecanismos para hacer una repartición óptima de recursos entre programas de inversión que no solo comprenden obras destinadas a mejorar el estado físico de los diferentes activos, sino también a incidir en atributos operacionales como la seguridad, la movilidad y la sustentabilidad. Básicamente existen tres enfoques para la distribución de recursos entre programas de inversión: de “abajo hacia arriba” (del nivel de proyecto al nivel de red), “de arriba hacia abajo” (del nivel de red al de proyecto) y una combinación de ambos. En el manual se propone un enfoque basado en el método combinado que parte del supuesto de que la organización de carreteras ha definido los siguientes componentes de su marco de gestión: objetivos estratégicos, niveles de servicio para los usuarios así como las medidas y metas de desempeño. La estructura de este enfoque puede representarse según lo mostrado en la Figura 5.
Figura 5. Enfoque para la distribución de recursos entre programas de obra.
Como se aprecia en la figura, el enfoque propuesto se basa primordialmente en la existencia del marco de desempeño, el cual sirve como referencia para la determinación de la situación actual, la formulación de alternativas cruzadas para los diferentes programas de inversión; lo mismo con la evaluación y optimización de los programas combinados.
6 ConclusionesDe lo expuesto en las secciones anteriores puede concluirse lo siguiente: · La gestión de activos carreteros constituye un enfoque avanzado para la gestión de carreteras, la cual se ha consolidado como un conjunto de mejores prácticas en el ámbito internacional. · Tomando en cuenta lo anterior, la PIARC ha desarrollado un manual de gestión de activos viales destinado a proporcionar a las organizaciones de carreteras información básica para la adopción de los principios de la gestión de activos. · Los representantes mexicanos ante los comités técnicos de gestión de activos de la PIARC en los ciclos 2012-2015 y 2016-2019 han realizado contribuciones importantes al manual de gestión de activos de la asociación, las cuales se reflejan específicamente en las secciones de “Organización” y de “Programación de obras y asignación de recursos”. Estas contribuciones resultan especialmente significativas si se considera que el marco de gestión de activos no ha sido formalmente adoptado por ninguna organización de carreteras en el país.
7 Bibliografia[1] PIARC, «Asset Management Manual - World Road Association (PIARC)» 2019-1. [En línea]. Disponible en: https://road-asset.piarc.org/en. [Último acceso: 26 septiembre 2019]. [2] PIARC, «Manuales electrónicos interactivos,» 2019-2. [En línea]. Disponible en: https://www.piarc.org/es/2016-09-15,Interactivos-Electronicos-Manuales-PIARC.htm. [Último acceso: 26 septiembre 2019]. [3] R. Solorio, R. Hernández y P. Garnica, «Gestión de carreteras y HDM-4,» Vías Terrestres, no. 46, pp. 12-16, 2017. [4] UKRLG & HMEP, «Transport Asset Management Guidance,» 2013. [En línea]. Disponible en: http://www.ukroadsliaisongroup.org/en/UKRLG-and-boards/uk-roads-liaison-group/transport-asset-management-guidance.cfm. [Último acceso: 26 septiembre 2019]. [5] FHWA, AASHTO, Asset Management Guide — A Focus on Implementation. Executive Summary., Washington, DC: American Association of State Highway and Transportation Officials, 2013. [6] New Zealand Asset Management Support (NAMS) Group, International Infrastructure Management Manual, Wellington: Institute of Public Works Engineering Australasia, 2011.
SOLORIO Ricardo OSIO José Manuel |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
