|
|||||||||||||||||||||
1. Introducción Los Proyectos de Prestación de Servicios (PPS) son un esquema de financiamiento de la obra pública, que con participación privada, se viene utilizando en México como una alternativa para atender las necesidades de la población en materia de servicios. En este nuevo esquema, las dependencias gubernamentales contratan a largo plazo, la prestación de empresas privadas para diseñar, financiar, construir, operar y mantener la infraestructura pública. El mecanismo de pago a las empresas privadas está en función de la disponibilidad y calidad de los servicios prestados. Su principal ventaja es que la dependencia no efectúa pago alguno durante la construcción de la infraestructura, los servicios se liquidan durante la vida operativa del proyecto, y el pago se registra como gasto corriente. De esta forma el Estado puede, con cargo a su presupuesto anual, ofrecer una más amplia gama de servicios a la población. De no utilizarse el esquema, habría que esperar un mayor plazo para contar con estos servicios, ya que el presupuesto no sería suficiente para atender todas las demandas de la población. En el rubro de infraestructura carretera, bajo el esquema de PPS, se está realizando la ampliación y modernización de los tramos de las carreteras libres entre La Piedad-Irapuato e Irapuato-Querétaro, con una inversión estimada de 2200 millones de pesos; también se moderniza la vía Tapachula-Talismán con ramal a Ciudad Hidalgo en Chiapas, con una erogación aproximada de 800 millones de pesos. Algunos de los objetivos que se busca cumplir con la aplicación de los PPS en infraestructura carretera son los siguientes: a) Acelerar el desarrollo de la infraestructura carretera b) Elevar la calidad del servicio ofrecido a los usuarios de carreteras c) Mejorar la eficiencia y productividad de la prestación de servicios públicos d) Lograr una más eficiente distribución de los riesgos de proyectos carreteros Los PPS adjudican mediante licitación pública, un contrato de servicio por tiempo fijo que va de 15 a 30 años. Mediante el contrato se establece una asociación entre la SCT y una empresa privada para diseñar, financiar, construir, operar y mantener una carretera. El pago del servicio se hace de manera trimestral por cada sección de la carretera. La fórmula de pago empleada actualmente en el esquema PPS en carreteras considera: la disponibilidad de la vía en los términos acordados, que establecen mantener un nivel de servicio; el volumen de tránsito que utiliza la vía, y la tarifa propuesta por el inversionista proveedor del servicio; así como deducciones por la no disponibilidad de la carretera. Sin embargo, en la fórmula de pago se dejan de lado aspectos tales como la presencia de cuerpos de seguridad; la existencia de servicios adicionales para los usuarios; el implantar tecnologías ITS; etc; elementos que podrían indicar más claramente la calidad del servicio brindado a los demandantes por el operador de la carretera. Por lo anterior, se identifica la necesidad de establecer un marco que sirva para una evaluación más amplia del desempeño de los esquemas de PPS aplicados a las carreteras mexicanas, que incorpore la experiencia de los usuarios. De esa forma podrá incidirse mejor en las políticas de desarrollo sustentable del sistema carretero del país. Además es factible identificar aquellos aspectos que requieran atención por parte de las autoridades o del concesionario. Cybis et al (2006) han desarrollado un modelo de aplicación a vías de cuota en Brasil. Su estudio combina la percepción de los usuarios y expertos respecto a las características físicas de las carreteras y a los servicios proporcionados por los concesionarios. Aun cuando señalan que su modelo es de carácter dinámico, esto sólo se da por el hecho de que recomiendan actualizar la información cada cierto tiempo. Sin embargo, su modelo debe considerarse más como dependiente en el tiempo, sin que sea posible saber las condiciones de las vías bajo estudio en el periodo que transcurre entre dos levantamientos consecutivos de la información de interés. El beneficio esperado del trabajo de investigación que dio origen a esta nota, es el desarrollo de un sistema de evaluación del desempeño del esquema PPS en carreteras, más amplio que el actualmente aplicado, incorporando factores adicionales y que pueda redundar en mejores servicios al usuario por el pago que recibe el prestador de los servicios. Para lograr lo anterior, el proyecto planteó como objetivo general desarrollar el marco para una evaluación más amplia de la que actualmente se lleva a cabo, de los esquemas de PPS aplicados a carreteras en México. En el marco respectivo se identificarán los aspectos a considerar en la evaluación y el procedimiento para llevarla a cabo. Los objetivos específicos del estudio fueron:
La metodología utilizada en el proyecto comprendió la búsqueda bibliográfica y análisis de material sobre el tema. En la búsqueda se identificaron los rubros para evaluar un esquema PPS, así como los actores que deberán participar en la evaluación. Una vez resuelto lo anterior, se procedió a formular el marco para la evaluación de los esquemas PPS. Siendo los esquemas PPS aplicados a carreteras un esquema en el cual el usuario de la infraestructura no hace un pago por su uso, la evaluación de la misma no será función de la cantidad que el usuario tiene que cubrir como peaje, sino de la experiencia por la que pasa al hacer uso del camino. Lo anterior suele conducir a una evaluación más objetiva, que no se vea afectada por el efecto que el monto de una cuota tenga en el bolsillo del viajero y el posible sesgo en las respuestas causado por la percepción de estar pagando una cuota muy alta. El usuario, en la evaluación del servicio prestado por una carretera, no distingue características que son responsabilidad del concesionario o aquellas que no lo son. Por tanto, entre los rubros a evaluar, habrá que identificar las que inciden directamente en la percepción del usuario y que son responsabilidad directa del concesionario; es decir, identificar y eliminar aspectos, que si bien afectan al usuario, son responsabilidad de alguna instancia distinta al concesionario, como puede ser la autoridad encargada de ofrecer servicios de emergencia o vigilancia de la carretera. Lo anterior lleva a plantear una evaluación ampliada de los esquemas PPS aplicados a carreteras, en la cual habrá que identificar los rubros de interés para una correcta evaluación del servicio prestado por el concesionario del servicio. Para realizar la evaluación de una carretera es conveniente dividir la misma en tramos homogéneos; es decir tramos con características similares. Una definición útil de tramo homogéneo es: “aquel tramo de carretera de longitud variable, operado por el mismo concesionario, que mantiene condiciones relativamente similares en cuanto a geometría, topografía, tipo de pavimento, tránsito y características medioambientales” (Cybis et al, 2006). Para evaluar el servicio prestado por una carretera habrá que considerar aspectos tales como el trazo de la misma; las condiciones del tránsito; el estado de la superficie de rodamiento; la comodidad al conducir, etc. A fin de facilitar la identificación de los aspectos a evaluar, la tabla siguiente lista una serie de grupos de características que habrá que considerar en la evaluación de una carretera. Tabla 1 Grupos de características a evaluar en un esquema PPS aplicado a carreteras
Una vez identificados los distintos aspectos a evaluar para definir la calidad del servicio prestado por el concesionario de una carretera, habrá que definir quién será el encargado de evaluar los rubros señalados. Se identifican claramente dos actores: por un lado, los usuarios de la carretera, quienes definirán su nivel de satisfacción con los distintos aspectos considerados; por el otro lado, se requerirá el auxilio de expertos para evaluar los aspectos que requieran más que el simple juicio de los usuarios. La autoridad encargada de supervisar la operación de la red de carreteras concesionadas será la responsable de coordinar los procedimientos necesarios para la obtención de la información. Para llevar a cabo el levantamiento de la información resulta conveniente contratar una empresa especializada, de forma tal que la autoridad sólo se encargue de la supervisión de los trabajos. De acuerdo con la experiencia internacional, la mejor forma de conseguir la evaluación de los usuarios es mediante encuestas. Éstas pueden llevarse a cabo seleccionando una muestra de la población propietaria de automóviles registrados, y estableciendo controles para asegurar que toda la población de interés quede adecuadamente representada. Se deberá buscar que los participantes en la encuesta sean conductores habituales, que cuenten con licencia. El procedimiento anterior es particularmente útil cuando se desea evaluar de manera general el sistema carretero en su conjunto, y la información es factible de segmentarse por región o grupos de edad. Sin embargo, cuando se requiere evaluar una carretera en particular, se presenta el problema de que puede complicarse identificar a los propietarios que hubieran usado la carretera bajo estudio. Otra forma de obtener la información de interés, es mediante encuestas a pie de carretera, preferentemente a las salidas de la vía de interés, y una vez que el usuario haya transitado el camino bajo estudio. Esto ayuda a obtener la información de manera inmediata y puede reflejar mejor la experiencia por la que ha pasado el usuario. Aun cuando sería deseable obtener la información de manera continua durante un largo plazo, es recomendable aplicar la encuesta durante al menos una o dos semanas, considerando distintos horarios que abarquen los tres turnos. De esta forma se podrá captar la opinión de una mayor variedad de usuarios. Entre los usuarios a encuestar se deberá incluir tanto automovilistas como operadores de transporte de pasajeros y de carga privada y comercial grandes y pequeños. La percepción de los distintos grupos puede ser radicalmente distinta sobre todo en aspectos de seguridad, estado de conservación de pavimentos y servicios para los usuarios. También es recomendable entrevistar a los administradores de compañías transportistas de carga y de pasajeros. Convendrá también recabar información proveniente de las organizaciones de automovilistas o transportistas de carga y de pasajeros. Asociaciones como la Cámara Nacional de Autotransporte de Carga (Canacar), la Asociación Nacional de Transporte Privado (ANTP), y la Confederación Nacional de Transportistas Mexicanos (Conatram) deberán formar parte de los usuarios a considerar. La evaluación de los usuarios se basa sólo en el nivel de satisfacción de los mismos respecto al servicio prestado por la carretera. Es decir, se logrará una evaluación de tipo cualitativo de carácter subjetivo, sin considerar aspectos de tipo cuantitativo. Por lo anterior, resulta necesaria la participación de expertos para una evaluación más objetiva respecto a la condición de la operación de la carretera bajo estudio. Estos últimos medirán aspectos en los que se desee una evaluación más precisa de la característica a considerar. Con la participación de expertos en la evaluación de los servicios prestados por un concesionario de una carretera no se busca eliminar la evaluación de aspectos puramente técnicos, como el estado estructural del pavimento, y que pudieran ser requeridos por la autoridad reguladora, o por el propio concesionario. La intervención de expertos es más bien un complemento a la información proporcionada por los usuarios de la carretera, sirviendo su participación como una fuente adicional que ayudará a cuantificar los aspectos críticos a resolver para lograr una mayor satisfacción de los usuarios. Se deberá buscar que la evaluación de los expertos sea lo más objetiva posible, procurando la uniformidad en los criterios que utilicen para calificar la carretera bajo estudio, y que ésta se realice en el mismo periodo en el que se lleve a cabo la encuesta a los usuarios. Para lograr la homogeneidad en los criterios de evaluación, habrá que definirlos previamente e informarlos a los especialistas. Es conveniente que el panel de expertos lo integren no más de cinco especialistas en las áreas de pavimentos, puentes y drenaje. Algunos aspectos a evaluar por los expertos podrán calificarse desde un vehículo en movimiento, lo cual agilizará la evaluación; otras características requerirán una inspección detallada. Una vez que se cuente con las evaluaciones de los distintos grupos de usuarios y de los expertos respecto a la carretera en estudio, se requiere combinar esas evaluaciones. Es aquí en donde radica la dificultad principal para determinar un índice de evaluación único, con el que se puedan ordenar los tramos carreteros y las concesiones. Para llevar a cabo la combinación de las evaluaciones de los usuarios y expertos, se propone el modelo de tipo aditivo lineal siguiente:
Donde:
Por conveniencia, se recomienda que
Por conveniencia, se recomienda que
Por conveniencia, se recomienda que
Para medir tanto Una vez que se cuente con la evaluación para cada tramo de la carretera en estudio, la calificación de la vía en su conjunto estará definida por:
Donde:
El peso del tramo K en la evaluación será directamente proporcional a la longitud del tramo y a su tránsito promedio diario, y
El modelo, con las modificaciones correspondientes, también puede emplearse para evaluar una característica en particular, o grupo de características de una carretera. Es importante remarcar que el evaluador deberá tener cuidado de utilizar adecuadamente una evaluación con esta clase de modelo. Una calificación global aprobatoria para una carretera o para un tramo, no necesariamente significará que todas sus características se encuentren en buen estado. Aun cuando el levantamiento de la información de las carreteras en estudio para determinar el grado de satisfacción de los usuarios y la evaluación de los expertos puede significar un costo adicional; éste se justifica por el hecho de que, con la información conseguida, puede lograrse un mejor servicio para los usuarios. Además de identificarse aspectos que afecten la operación de la carretera, y que en una evaluación como la actual se dejan de contemplar. El modelo propuesto servirá para una evaluación más amplia de los esquemas PPS en carreteras de México. Con la aplicación del modelo se busca contar con información acerca de aspectos específicos, y una evaluación general de la carretera analizada. La evaluación de la concesión estará basada en la experiencia de los usuarios y de los expertos calificadores de manera individual, o de forma combinada. Es conveniente establecer un proceso iterativo, realizando encuestas con cierta frecuencia, a fin de mejorar el instrumento de evaluación utilizado y la calidad de la información obtenida. Este ejercicio será de utilidad tanto para el concesionario como para la autoridad responsable, ya que podrá obtenerse información actualizada. * Referencias Cybis Betella, H.B.; Reis Guzen, E.; Lindau, L.A.; Duarte Riberiro, J. L.; Dutra Michel, F. (2006), “Model to evaluate roadway concessions in Brazil”. Transportation Research Record No. 1948. Washington, D.C.
ACHA Jorge
|
peso relativo que se da a los usuarios en la evaluación de la carretera
peso relativo que se da a los expertos en la evaluación de la carretera
importancia que los usuarios dan al grupo de aspectos j
importancia que los expertos dan al grupo de aspectos j
, y 
importancia para los usuarios de la característica i en relación con otras características del grupo de aspectos j
importancia para los expertos de la característica i en relación con otras características del grupo de aspectos j
, y 
evaluación de los usuarios respecto a la característica i del grupo de aspectos j
evaluación de los expertos respecto a la característica i del grupo de aspectos j
número de grupos de aspectos considerados
Número de características consideradas para el grupo de aspectos j
como 
, se recomienda una escala de calificación numérica entera del 1 al 5. La ventaja de una escala como la propuesta es que facilita el análisis de la información y su posterior combinación por parte del equipo encargado de realizar el trabajo de gabinete necesario para obtener los resultados finales. 
peso del tramo k en la evaluación. 
número de tramos en los que se divida la carretera bajo estudio.