Notas
 
Instituto Mexicano del Transporte
Publicación mensual de divulgación externa

NOTAS núm. 88, octubre 2004, artículo 1
Reestructuración portuaria e integración logística de los puertos mexicanos
 

Referencia

Introducción

Desde la década de los ochenta, con la apertura comercial en México y la creciente globalización de los procesos productivos, el comercio exterior se convirtió en piedra angular del crecimiento económico del país y, por ende, los puertos revalorizaron su función de infraestructura para el manejo, la transferencia y la distribución de mercancías.

Bajo el nuevo escenario, se estableció la necesidad de contar con un sistema de transporte y de puertos que apoyasen el intercambio comercial con diversos países y continentes. Para responder a tales demandas, durante la segunda mitad de la década de los ochenta, se inició un proceso de mejora en los puertos mexicanos que contempló aspectos de operación, infraestructura, equipo, desarrollo de la logística y de las redes intermodales. Sin embargo, es hasta la década de los noventa cuando se comienza un profundo proceso de reestructuración en el sector, amparado en la Ley de Puertos de 1993, misma que propicia, entre otras cosas, la descentralización y privatización de los puertos mexicanos.

En la década de los noventa, la reestructuración portuaria se manifestó en una profunda transformación de este sector. El ingreso de actores privados trajo consigo inversiones y modernización en infraestructura y equipo para los principales puertos del país. También hubo mejoras en los indicadores de rendimiento operativo. En algunos casos, como el de los contenedores, la maniobra de carga y descarga de buques (primera maniobra) alcanzó estándares internacionales.

Sin embargo, en la fase donde está involucrada la integración modal y el desarrollo logístico de redes de transportación “puerta a puerta”, las cadenas de carga manejadas por los puertos nacionales siguen manifestando dificultades que se expresan en demoras, tiempos innecesarios de inmovilización de la carga y costos adicionales para operadores y usuarios. En este sentido, los puertos que han logrado, después del proceso de reestructuración y privatización, alta eficiencia en su operación interna, pueden ver mermada considerablemente su competitividad por los desajustes en la interfase marítimo-terrestre.

En este sentido, el presente artículo tiene el doble objetivo de realizar, por una parte, una evaluación sintética de la reestructuración portuaria en México, después de diez años de vida, y por otra, detectar los temas pendientes en torno a la integración logística  de las redes de transporte, dada su relevancia para el desarrollo portuario nacional.

Esta problemática cobra relevancia en la medida en que los puertos de la apertura comercial y globalización económica requieren no sólo altos niveles de eficiencia operativa para subsistir, sino transformarse en verdaderas plataformas logísticas para impulsar el comercio exterior del país.

En última instancia, el problema conceptual que aquí se plantea es que los puertos difícilmente pueden seguir siendo considerados como una estructura o núcleo de actividades por si mismos, por el contrario, se requiere de una visión integral de la interfase marítima-terrestre que coadyuve al intermodalismo y al diseño de estrategias logísticas para manejar los crecientes flujos comerciales que genera la globalización de la producción.

Principales tendencias en los puertos mexicanos después de la reestructuración del 93

A diez años de iniciada la reestructuración portuaria en México, no quedan dudas acerca del cambio sustancial sufrido tanto en la organización, operación y tecnología como en la infraestructura de los principales puertos nacionales. En todo caso, es ineludible realizar al menos un somero recuento del impacto que ha tenido este proceso, así como de los desafíos pendientes que tendrá que enfrentar para elevar la competitividad de los puertos nacionales.

La Ley de Puertos de 1993, marca el rompimiento definitivo con las políticas públicas del sector que caracterizaron el periodo previo basado en un modelo de desarrollo vía la sustitución de importaciones, la creación de la industria nacional y la formación de un mercado interno.

Lógicamente, en la perspectiva de aquel modelo de desarrollo proteccionista y volcado “hacia adentro”, la actividad portuaria no fue tema de gran preocupación y relevancia dentro de las políticas de desarrollo. Los puertos eran manejados y desarrollados por organismos del sector público y operados por empresas paraestatales. En esa época las prioridades de las administraciones portuarias eran distintas a las que impone la actual fase de liberalización, apertura comercial y globalización de la economía-mundo capitalista. El rol del puerto como organismo para apoyar la economía regional mediante la creación de empleos solía ser más importante que su papel como operador eficaz para asegurar un ágil movimiento de la carga portuaria. Esto dio lugar a una serie de vicios e ineficiencias en el funcionamiento de los puertos como la baja calidad de los servicios portuarios, el escaso desarrollo de tecnología e infraestructura, así como prácticas clientelares de las empresas portuarias y los sindicatos de estibadores.

Con el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones y la emergencia del llamado modelo neoliberal, caracterizado, entre otras cosas, por la apertura comercial, los puertos requieren de una profunda reestructuración para convertirse en nodos de enlace eficientes en esta fase de creciente internacionalización de la cadena productiva, conocida vulgarmente como globalización.

Sin duda el cambio sustantivo de la Ley de Puertos de 1993, con respecto a sus antecesoras, consiste en permitir la privatización portuaria mediante la figura de la cesión parcial de derechos. En pocas palabras, la Ley de Puertos de 1993 redefine el papel del Estado en la actividad portuaria. Se pretende que el aparato estatal deje de participar en la administración de los puertos, así como en la operación de terminales e instalaciones y en la prestación de servicios. En el futuro, el papel del Gobierno Federal tenderá a ser exclusivamente normativo y de supervisión, dejando a los capitales privados y/o sociales la administración, la construcción de terminales y la operación de los puertos. De acuerdo a la nueva normativa, “se pretende eliminar las barreras de entrada con la finalidad de que todas las empresas que deseen operar terminales e instalaciones o prestar servicios portuarios, lo puedan hacer con sus propios equipos y con libertad de contratación de personal, esperando generar un ambiente competitivo dentro del puerto” (Ley de Puertos, 1993).

Un elemento central en el proceso de privatización de los puertos fue la creación de la figura de la Administración Portuaria Integral (API), constituida legalmente como una sociedad mercantil que asume todas las funciones administrativas dentro de un puerto, incluyendo la planeación, la promoción y la construcción de infraestructura (Ley de Puertos, 1993).

Las Administraciones Portuarias Integrales (APIs) desempeñan un papel básicamente administrativo, por lo tanto, tienen una función activa en el proceso de privatización de servicios, actividades e infraestructura que previamente manejaba el Estado (mediante las empresas de servicios portuarios y el organismo oficial llamado Puertos Mexicanos). La infraestructura y los servicios portuarios pueden ser concesionados a empresas privadas, por periodos de tiempo definidos previamente, bajo la figura legal de cesión parcial de derechos.

Es importante destacar que la infraestructura portuaria existente, los terrenos y áreas de agua que constituye el recinto portuario, no se desincorporan del dominio público; sólo su uso, aprovechamiento y explotación es concedido a empresas privadas por tiempo determinado (Ley de Puertos, 1993). En este sentido, como señala Hoffmann (2000), el esquema mexicano de privatización portuaria se encuadra en la modalidad ”landlord”, caracterizada por la concesión a los inversionistas privados de la infraestructura y las áreas de desarrollo dentro del recinto portuario.

De acuerdo al planteamiento inicial, las Administraciones Portuarias Integrales (APIs) durante la primera etapa del proceso de reestructuración, seguirán siendo propiedad del Estado, es decir, su capital estará suscrito totalmente por el Gobierno Federal. Posteriormente, cuando se consoliden estas empresas, las acciones representativas de su capital podrían ofrecerse en venta a los particulares mediante licitación.

Bajo este contexto, en los siguientes párrafos se realiza una evaluación sintética acerca de las características y cambios más representativos después de diez años del proceso de reestructuración portuaria en México.

El acelerado crecimiento de los flujos de carga

La apertura comercial, iniciada formalmente con la entrada de México al GATT en 1986, propició un crecimiento notable de los flujos de mercancías en el país. En este contexto, la reestructuración portuaria, iniciada en 1993, aparecía como un elemento indispensable para que los puertos mexicanos tuviesen la capacidad de enfrentar las nuevas corrientes comerciales internacionales relacionadas con el país. Cabe señalar que, a diez años de iniciado el proceso de reestructuración portuaria, los datos sobre el movimiento de carga confirman la relevancia que ha tenido este proceso.

Efectivamente, entre 1987 y 1993, la tasa de crecimiento medio de la carga comercial no petrolera creció a una tasa promedio de 4.1 por ciento anual, mientras que en el periodo posterior a la reestructuración portuaria, es decir, de 1994 al 2003, la tasa media de crecimiento se elevó a 7.8 por ciento anual, al pasar de 34 millones de toneladas en el primer año de este periodo a 67.3 millones de toneladas en el último año.

Cuando se considera el comportamiento de la carga no petrolera de comercio exterior el dinamismo es todavía mayor en el periodo posterior a la reestructuración portuaria. Entre 1987 y 1993, la tasa de crecimiento medio fue de 3.7 por ciento anual, en tanto en el periodo 1994-2003 se alcanzó una tasa media de 9.3 por ciento anual. Cabe destacar de manera especial que, desde la apertura comercial, el rubro de carga con las tasas más altas de crecimiento ha sido el de contenedores. La mercancía movida en contenedores fue una actividad poco significativa durante los años setenta. Sin embargo, desde la segunda mitad de la década de los ochenta empieza a crecer vertiginosamente y mantiene las más altas tasas hasta la actualidad (2003). Entre 1987 y 1993, los contenedores crecieron a un ritmo promedio de 19 por ciento anual, para pasar de apenas 164 mil teu´s en el primer año a 458 mil teu´s en el último año de este periodo. Entre 1994 y 2003, la tasa de crecimiento media se mantuvo muy elevada (13.2 por ciento anual), lo cual significó que en el último año se manejaran 1 millón 683 mil teu´s en los puertos mexicanos.

Cabe señalar que, en el Pacífico mexicano, el crecimiento de la carga contenerizada ha sido aun más elevado que la media nacional después de la reestructuración portuaria. En efecto, en el periodo 1994 y 2003, la tasa media alcanzó el 19 por ciento anual, para convertirse en el registro más alto de crecimiento de los flujos de mercancías en los puertos nacionales (Gráfica 1).

Concentración portuaria en México

El acelerado crecimiento del movimiento de carga marítima ha tenido un efecto desigual en los puertos mexicanos. Una característica adosada a la reestructuración y privatización portuaria en México ha sido la concentración de los flujos de mercancías y de las inversiones en unos cuantos “puertos ganadores” (Ojeda, 2000). Este proceso ha sido particularmente rápido en la década de los noventa.

En 1990, los cinco puertos más grandes del litoral del Pacífico mexicano manejaron el 78% de la carga no petrolera. En el año 2003, sólo dos puertos, Manzanillo y Lázaro Cárdenas, movieron el 77% de los flujos comerciales no petroleros del litoral del Pacífico. En el Golfo de México, la evolución fue similar. En 1990, los principales seis puertos de carga no petrolera manejaron el 78 % de las mercancías, mientras que, en el año 2003, sólo los tres más grandes (Veracruz, Altamira y Tampico) concentraron ese porcentaje.

En el caso de los contenedores la concentración es todavía mayor. En el año 2003, en el Golfo y Caribe de México se observa una concentración importante de los flujos de contenedores en sólo dos puertos: Veracruz y Altamira (Cuadro 1). El primero movió el 62.8 por ciento de los contenedores (medidos en Teu´s) y el segundo el 28.2 por ciento. Entre ambos, concentran el 91 por ciento de este tipo de carga en el litoral del Golfo. El resto de los puertos de ese litoral, salvo Progreso en Yucatán, se han estancado y han perdido presencia como nodos de desarrollo regional y de articulación de cadenas productivas. En efecto, Tuxpan y Coatzacoalcos desaparecieron del movimiento de contenedores y sus flujos fueron absorbidos por Veracruz. A su vez, Tampico ha perdido participación a favor de Altamira.

El Pacífico mexicano presenta una reordenación de flujos con índices de concentración todavía más pronunciados en el movimiento de contenedores. En el año 2003, sólo un puerto atrajo el 91.5 por ciento de los contenedores del litoral (Cuadro 1). Se trata del puerto de Manzanillo, ubicado en las costas del Estado de Colima. Los otros puertos cuya participación en este rubro de carga fue relevante durante la década de los ochenta, han caído estrepitosamente. Las líneas de servicios regulares han dejado de recalar en ellos y se han concentrado en Manzanillo.

 
 
 

 


En este contexto, Guaymas deja de mover contenedores en los años noventa, Lázaro Cárdenas y Salina Cruz sufren una fuerte caída y sólo Mazatlán logra aumentar su participación relativa, aunque representa una porción todavía pequeña. En fechas recientes se ha incorporado al movimiento de contenedores el puerto de Ensenada, en Baja California, pero su participación es limitada, aunque se espera que pueda crecer a buen ritmo si logra mover insumos a gran escala para las empresas maquiladoras de Tijuana, Mexicali y el propio Ensenada (Martner, 2002).

Este proceso de concentración difícilmente puede eludirse, en la medida en que representa una tendencia secular de la economía capitalista globalizada. Para enfrentar la fuerte competencia internacional los actores vinculados a los puertos buscan concentrar actividades, inversiones y flujos de carga alrededor de nodos portuarios selectos. De esta forma, pueden generar los servicios especializados y las economías de escala necesarias para enfrentar un entorno global sumamente competido. En esta perspectiva, los puertos pequeños tendrán que encontrar sus propios nichos de mercado y áreas de especialización, de lo contrario, podrían quedar excluidos de las redes de transporte internacional.

Inversiones privadas en puertos

A partir de la reestructuración portuaria basada en la Ley de Puertos de 1993, hay procesos significativos que no pueden omitirse. Después de la creación de las APIs, iniciada en 1994, se produjo una masiva incorporación de capital privado en los puertos nacionales, los volúmenes de carga crecieron rápidamente y la operación de las terminales alcanzó altos rendimientos en la carga y descarga de buques. Sin embargo, los agentes privados concentraron su inversión en pocos puertos considerados de alto potencial, tales como Veracruz, Altamira y Puerto Progreso, en el litoral del Golfo de México, y Manzanillo, Lázaro Cárdenas y Ensenada, en el litoral del Pacífico.

De acuerdo a datos de la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante, en los últimos cinco años (1995-2000) la iniciativa privada invirtió 1,509 millones de dólares en la adquisición de infraestructura portuaria, la construcción de terminales especializadas, la adquisición de equipo de alto rendimiento y la implantación de sistemas modernos para el manejo y la comercialización de las cargas. En el mismo periodo, las APIs invirtieron 330 millones de dólares en infraestructura portuaria y urbanización de nuevas áreas para muelles, terminales, zonas de almacenamiento, etc. (Puertos, 2001).

Con estas inversiones, en cinco años se duplicó el número de terminales especializadas no petroleras en los puertos nacionales. De 1995 a 2000, se pasó de 7 a 12 terminales de contenedores, de 3 a 8 terminales especializadas en granos, de 7 a 12 terminales de minerales a granel y de 5 a 11 terminales de fluidos. Así, la capacidad total para el manejo de carga no petrolera se amplió de 59 a 120 millones de toneladas anuales (Puertos, 2001).

El reporte de la Coordinación General de Puertos y Marina Mercante también revela un incremento sustantivo en el número de empleos directos generados por los puertos nacionales. Entre 1994 y 2000, se pasó de 12,092 personas empleadas a 18,416, lo cual representa un 52 por ciento de crecimiento. Aunque no se tiene cifra oficial sobre los empleos indirectos, hay evidencia del vertiginoso crecimiento del número de empresas privadas que prestan servicios de diversa índole en los puertos nacionales. En 1994, había registradas sólo 150 empresas concentradas en los servicios tradicionales como el avituallamiento, el suministro de combustibles y la reparación de embarcaciones.

Cuadro 1

Carga contenerizada en los principales puertos mexicanos por litoral, 1988-2003 (Participación porcentual y tasas de crecimiento medio anual)

PACIFICO

1988

2003

TCMA

 

GOLFO

1988

2003

TCMA

 

%

%

%

   

%

%

%

Ensenada

0

6.0

-

 

Altamira-

14.0

28.2

18.9

Guaymas

21.6

0

-

 

Tampico

19.6

1.6

-4.0

Mazatlán

2.5

2.1

15.0

 

Tuxpan

17.3

0

-

Manzanillo

27.0

91.5

26.0

 

Veracruz

44.4

62.8

16.2

L. Cárdenas

28.0

0.2

-16.1

 

Coatzacoalcos

4.1

0

-

Acapulco

2.2

0

-

 

Progreso

0.4

6.6

37.6

Salina Cruz

18.5

0.1

-16.2

 

Resto

0.2

0.8

-

Resto

0.2

0.1

-

         

Total

100.0

100.0

16.2

 

Total

100.0

100.0

13.5

Movimiento en 1988 = 81,328 Teu

 

 Movimiento en 1988 = 135,714 Teu

Movimiento en 2003 = 772,884 Teu

 

 Movimiento en 2003 = 910,516 Teu

                       

TCMA= Tasa de crecimiento medio anual (%).

Teu: Unidad equivalente a un contenedor de 20 pies.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Coord. Gral. de Puertos y Marina Mercante.

En el 2000, había 1,004 empresas registradas en una variedad mucho mayor de giros, desde las actividades tradicionales hasta los modernos servicios, como los sistemas informáticos y de comunicaciones, relacionados con las nuevas terminales especializadas y las redes de transporte multimodal.

Las maniobras de carga y descarga de buques

Sin duda, el gran logro de la reestructuración y privatización portuaria en México ha sido la mejora sustancial en los rendimientos de la primera maniobra, es decir, el movimiento de mercancías del buque hacia las zonas de almacenamiento de las terminales portuarias y viceversa. Esto ha permitido reducir significativamente el tiempo de estadía de los buques en los puertos, beneficiando en tiempo y costo a las líneas navieras, a las propias terminales portuarias y a los usuarios.

La inversión privada en terminales especializadas, en tecnología y en modernos sistemas de operación y gestión han sido el sustento de los nuevos estándares de las maniobras de carga y descarga de buques en los puertos mexicanos. En todos los rubros de carga se han manifestado avances. Las nuevas terminales de graneles, tanto líquidos como secos (granos y minerales), han triplicado los rendimientos de carga y descarga de los buques, al pasar de un promedio de 250 a 750 toneladas por hora/buque en operación. Incluso, las instalaciones graneleras más tecnificadas alcanzan estándares de 1,000 toneladas por hora/buque en operación. Un hecho notable es que las maniobras en terminales o muelles tradicionales o semi-mecanizados han logrado duplicar sus rendimientos con mejoras en sus sistemas operativos e inversiones menores.

Por su parte, las principales terminales de contenedores ubicadas en los puertos de Veracruz y Manzanillo han triplicado el rendimiento operativo en esta maniobra. Veracruz alcanzó el promedio más alto a nivel nacional con 86 contenedores por hora buque en operación. Paralelamente, en la última década, el tiempo de estadía de los buques de contenedores en ambos puertos se redujo a un tercio. Sin embargo, estas mejoras operativas tendrán mayores beneficios para los usuarios de los puertos cuando los otros eslabones de la cadena logística alcancen también elevados niveles de eficiencia y productividad.

Intermodalismo y desarrollo logístico en los puertos mexicanos

Desde la perspectiva de la operación y la planeación de actividades, el efecto más relevante de la reestructuración portuaria ha sido la mejora de los rendimientos de la primera maniobra (de buque a patio de almacenamiento y viceversa). La modernización del equipo y las instalaciones, principalmente en las terminales especializadas, han permitido alcanzar estándares muy competitivos de carga y descarga. Sin embargo, en la segunda maniobra (del patio o zona de almacenamiento portuario al vehículo de transporte terrestre y viceversa) las cadenas logísticas pierden fluidez y sufren demoras innecesarias que perjudican su competitividad. En el caso de la carga manejada en contendores, esto se expresa en tiempos promedio de 10 días de permanencia de los containers en los patios de almacenamiento de  las terminales marítimas, frente a un promedio de 7 días en los puertos estadounidenses y de 4 días en puertos asiáticos.

Así, en términos de competitividad, el gran desafío que presenta el movimiento de carga en los puertos nacionales es la falta de continuidad de los altos rendimientos operativos de la primera maniobra (de buque a patio o zona de almacenamiento y viceversa) en las siguientes fases de la cadena integrada de transporte y distribución, es decir, en la segunda maniobra y en todas las actividades asociadas a esta, entre las que se encuentran la revisión, documentación, liberación y despacho de la carga hacia su destino final.

Existen varios elementos que contribuyen a esta situación y tienen repercusiones diferenciadas - según el tipo de carga - en las cadenas manejadas por los puertos. En primer término, el complejo circuito de revisiones que se ha establecido prolonga la estadía de la carga en puerto. En segundo lugar, las prácticas inadecuadas de los usuarios - o sus representantes - para agilizar documentación y pagos también contribuyen a la inmovilización de la carga. En tercer lugar, predominan los sistemas de información y documentación heterogéneos y poco integrados, lo cual complica una ágil liberación de la carga en la segunda maniobra. Por último, las cadenas de carga y la operación particular de los modos de transporte terrestre (camión y ferrocarril), pocas veces están atadas a estrategias logísticas bien definidas, por lo tanto, generan ineficacia, falta de calidad en el servicio y costos adicionales. En los siguientes párrafos se profundiza y ejemplifica la problemática operativa y logística de la segunda maniobra en los puertos.

Un complejo circuito de revisiones que prolonga la estadía de la carga en puerto

-         Los agentes aduanales realizan el “Reconocimiento Previo” de la mercancía antes de pasar por Aduana. Abren el contenedor, desconsolidan y vuelven a consolidar la carga para comprobar la correspondencia entre los documentos y las mercancías.

-         La Procuraduría General de la República (PGR), con la encomienda de controlar el tráfico de mercancías ilegales, abre el 100% de los contenedores provenientes de Latinoamérica y El Caribe y aproximadamente el 10% de los que provienen de otros continentes.

-          Para algunos productos son necesarias también las revisiones de la SAGARPA y la Secretaría de Salud.

-          No existe un mecanismo o instancia que asegure una sola revisión con participación de todas las dependencias y agentes involucrados, antes o al tiempo de pasar a la aduana marítima.

-          Muchas mercancías caen en abandono en patios de contenedores y bodegas portuarias, pero la autoridad responsable (SHCP) no desaloja dichos bienes del recinto portuario, provocando la saturación anticipada de las terminales y dificultades operativas que se traducen en maniobras adicionales.

Bajo este contexto operativo el resultado es que:

-         El 60% de los contenedores se abren más de una vez antes de pasar la revisión aduanal.

-         Las continuas revisiones ocasionan daños a la mercancía (por malas estibas, por ejemplo) y mermas que finalmente serán absorbidas por los usuarios.

-         Se generan sobrecostos para el usuario por cada una de las revisiones y manipulaciones realizadas.

-         Las principales terminales de contenedores tienen sobrecostos por saturación debido al creciente número de contenedores en abandono no desalojados que invaden sus patios de almacenamiento y áreas de operación.

Así, el complejo circuito de las revisiones actúa en desmedro de la competitividad de las cadenas productivas del país y de la competitividad portuaria. En suma, muchos de los problemas de logística de transporte en puertos tienen que ver con la poca coordinación de autoridades entre sí y con actores relacionados con la revisión de las mercancías.

Prácticas logísticas inadecuadas de los usuarios

En general, los usuarios pequeños y medianos tienen escasa participación y asesoría en el desarrollo de estrategias logísticas para mejorar la competitividad de sus cadenas productivas, por lo tanto, contribuyen poco a la agilización del despacho de la carga general suelta o de la carga contenerizada, entre otras cosas, por:

-         Desconocimiento y escaso control sobre la cadena de transporte y distribución.

-         Circuito de comunicación e información poco integrado con los actores que participan en la segunda maniobra.

-          Retrasos en el manejo de la documentación y los pagos que impiden liberar la carga rápidamente.

-          Limitada oferta de servicios especializados de agentes logísticos para el diseño y la operación de cadenas multimodales dedicadas a usuarios menores.

Los agentes y operadores logísticos, constituidos generalmente por empresas subsidiarias de las grandes navieras internacionales que arriban a los puertos mexicanos, dan prioridad al diseño y atención de la logística de aprovisionamiento y distribución de los grandes usuarios. Tanto en los puertos marítimos como en los puertos fronterizos, las cadenas productivas con diseños logísticos y operaciones más desarrolladas, así como con mayores facilidades regulatorias, corresponden a la industria automotriz.

Circuito de información y documentación poco integrado en la logística de la “segunda maniobra”

En la segunda maniobra predominan los sistemas de información y documentación heterogéneos. Existe una notoria carencia de sistemas integrados de información, a los cuales estén conectados todos los actores relevantes que confluyen en la plataforma logística portuaria para realizar diversas actividades relacionadas con las maniobras, las inspecciones, el desaduanamiento, la liberación y la transportación de la carga. De manera sintética, esta problemática puede resumirse en los siguientes aspectos principales:

-         Existe un escaso y desigual desarrollo de las tecnologías de información y/o sistemas inteligentes entre las diversas empresas y actividades vinculadas a los flujos de carga en los puertos. Algunas empresas y actores han desarrollado internamente sistemas sofisticados de comunicación, pero su vinculación con el resto de los agentes que participan en el proceso es desigual, al abarcar desde la presencia física para obtener información o realizar un trámite, hasta el uso de sistemas de comunicación de diversa índole como la telefonía, el fax, el Internet o el intercambio o transmisión electrónicos de datos.

-         Las principales terminales especializadas de contenedores en los puertos mexicanos tienen sistemas automatizados para optimizar sus operaciones internas; no obstante, el vínculo con los actores “externos” (agentes aduanales, agentes logísticos, transportistas, autoridades, etc.) no está automatizado y funciona en muchos casos a base de sistemas convencionales que incluyen el desplazamiento físico para realizar trámites, entregar documentación y hacer pagos, entre otros.

-         Otro ejemplo de automatización de ciertos segmentos del proceso lo constituye el sistema incorporado por las Aduanas (SAT-SAAI), mismo que conecta de manera electrónica y en tiempo real a cada una de las aduanas marítimas con los agentes aduanales, con los bancos y, recientemente, con los agentes navieros, para agilizar la tramitación y realizar pagos electrónicos a fin de acelerar los procesos de liberación de las mercancías. Sin embargo, las terminales marítimas, los operadores logísticos, los transportistas y otras autoridades que participan en la segunda maniobra no tienen información en línea del avance de estos trámites para coordinar o planear sus actividades con anticipación.

-         Así, la mayoría de las actividades de información y documentación  realizadas entre las distintas empresas y agentes utilizan medios de comunicación convencionales, por lo tanto, requieren de papeleo y presencia física de los actores. Esto se produce no sólo en las relaciones de los diversos actores con las terminales marítimas, sino también en las que tienen que ver con las autoridades que inspeccionan la carga (PGR, SAGARPA, etc.), así como en las que se establecen con el transporte terrestre y con las diversas agencias de carga y operadores logísticos portuarios.

-         Hay una gran cantidad de pasos y actividades entre los distintos actores e instituciones que, lejos de optimizar el proceso de liberación de la carga, genera tiempos y costos adicionales para las cadenas de carga en los puertos, reduciendo su competitividad. Tal como se observa en la Figura 1, existe una “maraña” de relaciones, expresada en informaciones y documentos que circulan entre los diversos actores de la segunda maniobra, las cuales no están coordinadas o racionalizadas mediante un servidor común de datos que permita alcanzar mayor integración de las actividades, con menor pérdida de tiempo por papeleo o por desplazamiento excesivo de personas para realizar hasta el más insignificante trámite. Sin duda, en esta vertiente, hay muchas mejoras por hacer para alcanzar mayor eficiencia en el desalojo de la carga movilizada por la plataforma portuaria nacional.

Falta de integración logística del nodo portuario con los modos de transporte terrestres

El autotransporte aparece como el eslabón más débil de la cadena intermodal en los puertos mexicanos, debido principalmente a que:

-         Las empresas de autotransporte en puertos básicamente cumplen funciones de arrastradores de carga a las órdenes de agentes aduanales, agentes navieros u operadores de transporte multimodal.

-         En general, no ofrecen servicios integrados, con nuevos productos de valor agregado, adaptados a las necesidades específicas de cada usuario.

-         Su debilidad les otorga escaso poder de negociación frente a los otros actores de la cadena intermodal.

-         Absorben algunos de los sobrecostos por demoras e ineficiencias de la cadena. Por ejemplo: el tiempo de espera para acceder a la carga en la terminal marítima o para liberarse rápidamente de los contenedores vacíos, cuando regresan de un viaje, etc.

Es importante señalar que la debilidad de los autotransportistas no es conveniente para las cadenas integradas de transporte y distribución. Tarde o temprano se reflejará en el deterioro del parque vehicular y en dificultades adicionales para ofrecer un servicio competitivo.

Por otra parte, los principales “cuellos de botella” del ferrocarril en los puertos nacionales son:

-         El escaso desarrollo de infraestructura ferroviaria dentro de los recintos portuarios.

-         Dificultades operativas y congestión por falta de zonas de vías de intercambio de equipo ferroviario para facilitar la conectividad entre las terminales marítimas y la terminal ferroviaria.

-         Descoordinación operativa entre las empresas ferroviarias y las terminales marítimas para proveer y retirar el equipo ferroviario oportunamente.

-         Ausencia de competencia entre empresas ferroviarias que dan servicios a puertos. Sobre todo en los puertos de Altamira, Tampico y Veracruz, donde confluyen dos empresas ferroviarias, pero sólo una tiene concesionada las vías internas de los recintos portuarios. La empresa competidora tendrá que pagar derechos de arrastre (“Switcheo”) para acceder a las terminales marítimas. Comúnmente el alto costo del “switcheo” los deja fuera de competencia.

-         Normativa ineficaz para regular los derechos de arrastre y los derechos de paso entre las diferentes empresas ferroviarias, de tal manera que se propicie la competencia de los actores y se debiliten las tendencias monopólicas.

-         Esta problemática se presenta en los corredores de transporte multimodal vinculados tanto a los puertos marítimos, como a los puertos fronterizos y terminales interiores. Muestra la debilidad de la autoridad competente para normar y ejecutar una regulación en beneficio de la competitividad de las cadenas productivas nacionales.

El resultado de estos “cuellos de botella“ se refleja, entre otras cosas, en la escasa participación del ferrocarril en servicios multimodales de doble estiba de contenedores vinculados a los puertos mexicanos. En este sentido, se desperdician áreas de oportunidad y se pierde competitividad frente a los puertos estadounidenses.

Figura 1

Circuito de información y documentación entre actores e instituciones de la plataforma portuaria

Conclusiones y recomendaciones para mejorar la integración logística y modal de los puertos

En esta sección, las conclusiones se presentan adosadas a recomendaciones para lograr una mejor integración logística de las cadenas de carga en los puertos mexicanos, reduciendo los tiempos muertos y costos adicionales que restan competitividad al transporte de mercancías realizado por los litorales nacionales.

Una sola revisión simultánea

Para disminuir el tiempo y el número de maniobras del complejo circuito de revisiones, se requiere de la coordinación al más alto nivel entre las instituciones y los actores que intervienen en el circuito de las revisiones a la mercancía en puertos. Hasta la fecha, las acciones de coordinación dependen más de la “buena voluntad” de los funcionarios y agentes involucrados que de un mecanismo formal que, de manera sistemática, verifique y de seguimiento a este proceso. Por lo tanto, se propone crear un mecanismo y/o una norma oficial mexicana que garantice una sola revisión con la presencia simultánea de todas las instituciones y agentes involucrados en este proceso (PGR, Agentes Aduanales, Sagarpa, etc).

Aplicar técnicas de muestreo en las revisiones de la mercancía

Por lo pronto, una medida inmediata consistiría en introducir técnicas estadísticas de muestreo con altos grados de confiabilidad para evitar la tendencia de algunas instituciones y actores a revisar el 100% o la gran mayoría de los contenedores (PGR, Agentes Aduanales, etc.).

Automatizar de manera integral el circuito de información y documentación en puertos

En el contexto de una fuerte competencia portuaria internacional, se hará cada vez más evidente la necesidad de establecer una plataforma integrada de procesos de información para validar trámites, realizar pagos y enviar información, a la cual estén conectados todos los actores de la primera y segunda maniobra portuaria (Figura 2). Es conveniente que la aplicación central sea lidereada e instrumentada por las Administraciones Portuarias Integrales (APIs), por ser la institución que actúa con mayor imparcialidad y tiene mayor compromiso con el desarrollo de la comunidad portuaria como una totalidad. La automatización de los circuitos de documentación debe estar enfocada también a la estandarización de los formatos por modo de transporte y a la validación electrónica de los pedimentos por parte de las autoridades correspondientes.

Utilización de tecnología de punta en la revisión de la carga y los vehículos en los nodos de la plataforma logística con mayores volúmenes de carga

Entre las opciones tecnológicas recientes destacan las siguientes: Equipos de Rayos X, equipos de Rayos Gamma y aparatos Ionscan. Cabe señalar que con las nuevas reglas de seguridad estadounidense, como la CSI (Iniciativa de Seguridad de los Contenedores) y la Bio Terrorism Act 2002, entre otras, el uso de estas tecnologías será cada vez más necesaria. Un problema a resolver aquí es el de su financiamiento, mismo que puede constituir una pesada carga para puertos medianos y pequeños.

Remoción oportuna de la mercancía confiscada por la autoridad en los almacenes fiscalizados de los puertos

Se trata de evitar el congestionamiento de la plataforma  portuaria, debido a la acumulación de mercancía que cae en abandono o es confiscada por la autoridad aduanal. Tal acumulación que permanece durante meses y años en los recintos fiscalizados va restando espacios de almacenamiento con consecuencias negativas para el manejo y distribución de la carga vigente en las terminales y almacenes.

Optimización del uso del horario disponible de las aduanas para trámites y revisiones

Se requiere evitar prácticas logísticas inadecuadas de agentes aduanales y tramitadores de desaduanamientos que se concentran a ciertas horas “pico” dejando amplias horas “valle”, donde se subutilizan los servicios de tramitación o revisión.

Estimular la competencia entre empresas ferroviarias mediante la solución del conflicto sobre derechos de paso y derechos de arrastre

En el caso de los puertos donde opera más de una empresa ferroviaria, permitir el acceso directo a competidores al recinto y a las terminales marítimas, previa inversión en el tendido de sus propias vías o pagos de derechos regulados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Figura 2

Automatización del circuito de información y documentación entre actores e instituciones de la plataforma portuaria

Referencias

1.      Hoffmann, Jan. “Latin American and Caribbean common user ports: Past and pending reforms”. Paper presented to Lloyds List Events TOC, Lisbon. June, 2000.

2.      Coordinación General de Puertos y Marina Mercante. Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Gobierno Federal. Ley de Puertos. México, 1993.

3.      Martner, Carlos y Moreno, Aurora. “Integración modal en el puerto de Veracruz”. Publicación Técnica Nº 150. Instituto Mexicano del Transporte (SCT). Sanfandila, Qro. 2000.

4.      Martner, Carlos. “Puertos Pivotes en México: Límites y Posibilidades”. Revista de la Cepal No. 76. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Naciones Unidas, Santiago de Chile. Abril, 2002.

5.      Ojeda, Juan. “La situación portuaria en México: Los puertos ganadores y los puertos perdedores (1988-1998)”. Revista Quivera No. 4. Universidad Autónoma del Estado de México. Noviembre del 2000.

6.      Segura, Carmen. “Análisis y desarrollo de la carga contenerizada en el Puerto de Veracruz”. Tesis de la Maestría en Ingeniería Portuaria. Universidad Autónoma de Tamaulipas. Centro Universitario Tampico-Madero. 2000.

7.      Coordinación General de Puertos y Marina Mercante. Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Gobierno Federal. Puertos (2001) “Puertos en Cifras 1994-2000”. México, 2001.

8.      Coordinación General de Puertos y Marina Mercante (Datos desde 1988 a 2000), SCT. "Reportes estadísticos del movimiento de carga y pasajeros en los principales puertos del país" (2000). México, 2001.


Carlos MARTNER PEYRELONGUE
Aurora MORENO MARTÍNEZ
investigadores del Instituto Mexicano del Transporte



* Artículo presentado en la XXIX Convención Panamericana de Ingeniería UPADI-2004, celebrada del 20 al 24 de septiembre en la Ciudad de México.

 
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