Parte 2. Experiencia fuera de los Estados Unidos de América.

Introducción.

En esta segunda parte, continuación de la publicada en el número 47 de este boletín, correspondiente al mes de julio último, se presenta una visión general del uso de cargos por congestionamiento de infraestructura vial fuera de los Estados Unidos, observándose comó su aplicación es cada vez extendida a nivel internacional.

La experiencia internacional, en el uso de cargos por congestionamiento, ha sido considerablemente mayor que en los Estados Unidos. Un esquema de cargos por congestionamiento ha estado en operación en Singapur desde 1977. Un estudio piloto para un esquema similar fue conducido en Hong Kong en 1985. Algunas ciudades europeas están aplicando algunas formas de cargos por congestionamiento en sus áreas centrales (Bergen, Oslo y Trondheim en Noruega, Estocolmo en Suecia); Francia está usando un sistema de cargos por congestionamiento en una de sus carreteras interurbanas (autopista A-1 de París a Lille); otras ciudades están considerando su posible implantación (región de Randstand en Holanda, Londres y Cambridge en Inglaterra, Seúl en Corea de Sur, Stutgart en Alemania y Nueva Zelandia, (Gomez-Ibañez y Small, 1994; FHWA, otoño de 1997; primavera de 1998).

Singapur.

La experiencia mejor documentada acerca del uso de cargos por congestionamiento es el Esquema del Area Restringida en el centro de Singapur. Ahí, como Morrison (1986) lo menciona, "... el relativo aislamiento de la región de la influencia de tráfico de otras áreas hace la administración y la supervisión relativamente más sencillas". Además, el porcentaje de conductores afectados en áreas fuera de la zona central es relativamente bajo. El sistema de transporte público tenía capacidad suficiente para acomodar a los conductores que decidieran dejar su auto estacionado. Morrison (1986) remarca también la aceptación que las acciones del gobierno de Singapur tienen en la comunidad. El gobierno es visto como una entidad que actúa en beneficio del público en general. Además, el nivel único de gobierno que ahí existe hace que la coordinación de acciones sea mucho más sencilla que en un ambiente de varios niveles de poder.

El sistema de cargos por congestionamiento en Singapur consistió originalmente en permisos para un solo día o para un mes, que eran requeridos para entrar a la zona restringida. Los permisos se vendían en lugares establecidos por el equivalente a 1.30 dólares americanos por día. La zona restringida consistía de las áreas con problemas de congestionamiento, dejando rutas alternas para los automóviles con destinos fuera de la zona restringida y minimizando el número de puntos de entrada. Las horas de operación del esquema fueron originalmente de 7:30 a 9:30 a.m., pero fueron extendidas después hasta las 10:15 a.m. debido a los problemas de congestionamientos que se presentaban después de las 9:30 a.m.

Además de los permisos, se estableció un esquema de estacionamiento y viajes compartidos y políticas para el manejo de estacionamientos. El esquema de estacionamiento y viajes compartidos dispuso de 10,000 espacios de estacionamiento fuera de la zona restringida con autobuses para viajes cortos sirviendo estos estacionamientos. Las cuotas de estacionamiento se incrementaron un cien por ciento en los estacionamientos públicos de la zona restringida y la estructura de los cobros se modificó para estimular el uso de corto plazo.

Medidas impositivas generales, tales como mayores cobros por el registro de automóviles o impuestos a los combustibles, no fueron utilizadas, ya que éstas no afectan el uso del automóvil en ciertas horas o lugares de red. Medidores para contar el tiempo que los vehículos pasaban o la distancia recorrida en la zona restringida no fueron utilizados ya que el equipo necesario no estaba disponible en el número requerido.

Entre los beneficios reportados por la implantación del esquema de cargos por congestionamiento en Singapur puede mencionarse una reducción de aproximadamente el 73% en el número de vehículos que continuaron entrando a la zona restringida, un gran incremento en la ocupación de los vehículos usados para viajes compartidos debido a que éstos estaban exentos de cubrir la cuota de acceso a la zona restringida, el número de taxis que continuaron entrando a la zona restringida cayó en aproximadamente un tercio y las velocidades medias en la zona restringida se incrementaron aproximadamente un 22% durante las horas de operación del esquema, comparadas con el pico vespertino.

El efecto del esquema de cargos por congestionamiento no fue completamente claro en el caso de los negocios establecidos en el área restringida. Entrevistas llevadas a cabo con gerentes, banqueros, vendedores al mayoreo y agentes de bienes raíces mostraron que ellos no consideraban al esquema de cargos por congestionamiento como el culpable de la reducción en la actividad comercial. Algunas compañías se vieron afectadas directamente ya que tuvieron que comprar permisos para los vehículos de sus empresas. Los conductores de taxis se quejaron por el bajo nivel de actividad durante las mañanas.

Una evaluación posterior del esquema de cargos por congestionamiento en Singapur (Field, 1992) mostró que aún cuando las condiciones de tráfico en la zona restringida mejoraron, el cambio de ruta para evitar el área central provocó un incremento en los niveles de congestionamiento en las calles que se encuentran justo afuera de la zona restringida.

Hong Kong.

Otra bien documentada y exitosa experiencia (Dawson & Catling, 1986), por lo menos en la etapa piloto, en el uso de cargos por congestionamiento, es el proyecto desarrollado en Hong Kong en el periodo de 1983 a 1985. Este proyecto fue el primero en aplicar, de forma amplia, tecnologías para el cobro electrónico de cuotas, desarrolladas con los avances en microelectrónica. El proyecto consistió en un subconjunto completamente operacional de un sistema completo. Los componentes electrónicos utilizados fueron una placa electrónica adherida a la parte inferior del vehículo, circuitos electrónicos incrustados en el pavimento y equipados para transmitir señales cada vez que un vehículo cruzaban un punto de cobro, gabinetes a un lado del camino con microcomputadoras para manejar la información de los circuitos electrónicos y modems para comunicación con la central de control. Para efectos de verificación se instaló un sistema de circuito cerrado de televisión. Este sistema tomaba fotografías de las placas de los vehículos que pretendían evadir el sistema de cobro para su seguimiento posterior.

El sistema central de control incluía un sistema contable capaz de calcular estados de cuenta. Estos estados de cuenta, similares a los de una tarjeta de crédito, se enviaban mensualmente a los propietarios de los vehículos que entraban a las zonas restringidas. El sistema ofrecía diferentes opciones de pago tales como correo o cargos directos a cuentas bancarias y aseguraba confidencialidad, ya que únicamente mostraba un total por el mes. Ningún registro se conservaba más allá del tiempo necesario para asegurar su pago. Se dice que la precisión del sistema de cobro electrónico de cuotas era superior a un 99%.

El esquema de cargos por congestionamiento de Hong Kong fue visto por el gobierno local como una alternativa eficiente a los altos impuestos sobre la propiedad de los automóviles que habían sido implantados en 1982. Los problemas de tráfico en las áreas urbanas durante los días hábiles eran tan críticos que las autoridades se vieron obligadas a incrementar el costo anual de las licencias y el impuesto inicial de registro.  Aún cuando estas medidas disminuyeron en el corto plazo el número de vehículos en circulación, se esperaba que perdieran efectividad con el tiempo debido a la creciente actividad económica.

Sin embargo, todas las ventajas que el esquema piloto de cobro electrónico de cuotas por congestionamiento mostró en Hong Kong, no fueron suficientes para convencer a las autoridades locales de la conveniencia de una implantación completa. La oposición de diversos grupos y el éxito de otras medidas de control de demanda han retrasado la aplicación del esquema de cargos por congestionamiento.

Borins (1988) formula diversas hipótesis acerca de las razones por las cuales el esquema no fue puesto en práctica en Hong Kong. Dicho autor ofrece tres posibles explicaciones de ese fracaso. La primera se refiere al momento en el que se pretendió establecer el sistema. Esa época era el tiempo en el cual otros asuntos públicos eran mucho más importantes para Hong Kong. La segunda explicación es la falta de habilidad por parte del departamento de transporte del gobierno de Hong Kong para implantar en forma efectiva el cobro electrónico de cuotas. La tercera es que el cobro electrónico de cuotas, aún con sus ventajas económicas, difícilmente será aceptado en una sociedad democrática, ya que muy probablemente sería rechazado si se llevara a cabo un referéndum al respecto. Borins (1988) concluye diciendo que alguna combinación de las tres posibles explicaciones puede considerarse como responsable del fracaso y si no se les presta atención, en forma particular a la tercera, el uso de cargos por congestionamiento será abandonado por resultar una herramienta de control de demanda económicamente viable pero impráctica.

Las zonas restringidas en Escandinavia.

En 1986, Bergen, la segunda ciudad más grande de Noruega, con una población de aproximadamente 200,000 habitantes, inauguró un sistema para acordonar, mediante cuotas, el acceso al área central de la ciudad. La idea principal del sistema de acceso restringido no fue alterar las rutas o modificar el comportamiento de los usuarios sino más bien allegarse recursos para financiar la construcción de caminos. Siendo esta última una característica común a los esquemas de zonas restringidas en Noruega.

La abrupta topografía de la ciudad de Bergen concentra a las construcciones en algunos corredores específicos. El costo de la construcción de caminos es alto y las áreas disponibles para la construcción de nuevos caminos en la parte central de la ciudad son escasas. La topografía facilita también la instalación de casetas de cobro, y el acceso al centro de la ciudad está cubierto por sólo seis estaciones de cuota en los caminos principales. Los conductores no tienen rutas alternas, por lo que se ven forzados a cubrir las cuotas si desean ir al centro. Las cuotas se cobran de lunes a viernes, excepto en días festivos, de 6:00 a.m. a 10:00 p.m. a todos los vehículos automotores que se dirigen al centro, quedando exentos de pago los autobuses y las motocicletas. Las cuotas pueden pagarse usando boletos sencillos, comprados en las casetas de cuota, libretas de 20 boletos y mediante pases mensuales, semestrales o anuales que se colocan en el parabrisas. Existen carriles reservados para los vehículos que cuentan con pases, de tal manera que éstos no necesitan detenerse en las casetas de cobro. El sistema de cobro en Bergen es tecnológicamente sencillo, no fueron considerados sistemas más complicados debido a la falta de tiempo y personal capacitado para su implantación.

La razón principal para el establecimiento del sistema de cobro en Bergen fue la necesidad de contar con recursos adicionales para mejorar el sistema de caminos. Antes de la puesta en marcha del sistema de cobro, no existía un impuesto cuyos ingresos fueran dedicados a la construcción de caminos. En el caso de Bergen, sin el esquema de cobro, habrían sido necesarios 30 años para la construcción de los caminos recomendados en el Plan Maestro de Caminos. El cobrar cuotas fue visto como la mejor solución para acelerar la construcción. El apoyo del público se logró enfatizando las opciones de contar con mejores caminos en 12 o en 30 años. El calendario de construcción fue establecido conforme los recursos obtenidos fueran llegando (Larsen, 1987).

En 1990, Oslo, la capital de Noruega, fue la segunda ciudad de ese país en establecer un esquema de cobro similar al de Bergen. Oslo fue la primera gran área metropolitana de Europa (700,000 habitantes) en establecer esta clase de esquema de cobro. Este fue el primer lugar en donde se estableció el cobro electrónico de cuotas en una escala masiva. El esquema de cobro forma parte de mejoras al sistema de transporte de la ciudad que incluye ampliación de la capacidad, incremento a la seguridad, protección al medio ambiente, así como mejoras al transporte público.

Al igual que en Bergen, la topografía de Oslo, en la que el tráfico se concentra en tres corredores, facilitó la instalación del esquema de cuotas. Solamente se necesitaron 19 estaciones de cuota y cerrar cuatro calles al tráfico, para construir el anillo de cobro. Aunque el anillo pudiera haberse construido más alejado del centro, se consideró que la ubicación escogida era la óptima con respecto a la población afectada, los costos y los ingresos.

En Oslo se usan tres sistemas de cobro: recolección manual, pago en una máquina recolectora de monedas y pago electrónico. Autobuses de transporte público, vehículos de emergencia, motocicletas y vehículos para discapacitados están exentos de pago. El sistema electrónico de pago usa una tarjeta pasiva contenida en una pequeña caja de plástico que se fija al espejo retrovisor. La tarjeta recibe una señal de antenas colocadas en la estación de cobro y refleja su número de identificación. Este número se verifica en una lista y se toma una fotografía de la placa para control. Ninguna información se guarda más del tiempo necesario para propósitos contables, dando de esta forma un alto grado de privacidad.

En 1991, Trondheim, la tercera ciudad más grande de Noruega, estableció un sistema más complejo y flexible que el instalado en Oslo. De la misma forma que en Bergen y Oslo el propósito del sistema de cobro era recabar fondos para la construcción de caminos y mejoras al transporte público. Los bajos niveles de tráfico en Trondheim hicieron necesario el uso de operaciones automáticas. Los usuarios tienen las opciones de pagar en una máquina recolectora de monedas o ser parte de alguna de las múltiples opciones de pago electrónico que permite a los conductores cruzar las casetas de cuota sin tener que detenerse. Las cuotas varían durante el día, de un cargo máximo de las 6:00 a.m. a las 10:00 a.m. en días hábiles, un poco más baratas de las 10:00 a.m. a las 5:00 p.m. y gratis de las 5:00 p.m. en adelante y los fines de semana.

El esquema de cobro en Trondheim puede considerarse más cercano a un esquema de cargos por congestionamiento, aunque la diferencia en los niveles de las cuotas es tan pequeña que no afectan significativamente los volúmenes de tráfico en las horas pico y no pico. El uso de la recolección electrónica de cuotas permitirá la futura implantación del cobro de cargos por congestionamiento.

El interés de los suecos por el uso de esquemas de cobro en caminos está basado más en su preocupación por el medio ambiente que por reducir los niveles de congestionamiento o recabar fondos para la construcción de caminos. Algunas ciudades en Suecia como Estocolmo, Gotenburgo y Malmo están considerando la construcción de anillos de cuotas.

Francia.

En 1992, Francia implantó un programa de cargos por congestionamiento en una carretera interurbana. La carretera seleccionada para este programa fue la autopista A-1, que va de París a Lille con una longitud aproximada de 200 km. La autopista presentaba congestionamientos severos los domingos en las tardes y noches, debido al gran número de automovilistas que regresan a París después de haber pasado el fin de semana en el campo. La idea de implantar cuotas variables para controlar los congestionamientos recibió comentarios diversos. Altos funcionarios de los ministerios de Finanzas y Equipo estaban a favor, mientras que personal técnico del Ministerio de Equipo se oponía, argumentando que agravaría los congestionamientos ya que los conductores manejarían más rápido inmediatamente antes de las horas pico o lentamente antes de su término para evitar pagar.

Las cuotas se cobran de la siguiente forma: de la 4:30 a las 8:30 p.m. los conductores pagan una "tarifa roja" que es aproximadamente 25% más cara que la cuota normal para los viajes más largos. Antes y después del período de la "tarifa roja", específicamente de las 2:30 a las 4:30 p.m. y de las 8:30 a las 11:30 p.m. la cuota es 25% más baja que la tarifa normal. El horario de cobros está diseñado de forma tal que los ingresos adicionales en las horas picos compensan las pérdidas en las horas no pico. El sistema de cobros variables ha distribuido los flujos de tráfico de una manera más uniforme durante las tardes y noches de los domingos.

Randstad.

Al contrario de las zonas limitadas en los esquemas de cobro de las ciudades escandinavas, los planes para el cobro por congestionamiento en Holanda incluyen una extensa región metropolitana. La región conocida como Randstad cubre 5,800 kilómetros cuadrados con una población de aproximadamente seis millones de habitantes. Esta región incluye las cuatro zonas metropolitanas más grandes del país: Roterdam, Amsterdam, la Haya y Utrecht. Ahí, la preocupación acerca de los congestionamientos de tráfico y la contaminación producida por el uso de los automóviles, llevó a la consideración de un sofisticado sistema electrónico, con características tales como: bajo costo, sencillez de uso, confiabilidad, flexibilidad respecto a la ubicación y hora del día y capacidad para operar en carreteras de varios carriles a velocidades normales. El esquema original fue concebido como un sistema concéntrico con anillos definidos y 140 puntos de cobro.

En 1990, el plan fue considerado como demasiado radical para lograr la aprobación del parlamento. Los críticos expresaron su preocupación acerca de la tecnología a utilizar, la privacidad y los efectos en áreas cercanas a los anillos. La respuesta del gobierno fue reducir el área de influencia del esquema, con un número reducido de zonas de cobro y opciones de recolección de cuotas. La nueva propuesta fue revisada en 1992, pero su implantación fue pospuesta debido a las elecciones nacionales de 1994. La coalición gubernamental perdió las elecciones y el nuevo ministro de Transportes y Obras Públicas estaba en contra de los esquemas de cobro por congestionamiento (Gomez-Ibañez y Small, 1994). Sin embargo, el ambiente político ha cambiado desde 1994. El creciente nivel de congestionamiento ha hecho que los políticos consideren necesaria alguna medida para contener el nivel de tráfico (Emmerink, 1996). Un esquema corregido entrará en vigor en al año 2001.

En el esquema corregido, una tarjeta inteligente, que podrá ser usada para otros fines, será colocada en los vehículos. El cargo por conducir en cualquiera de las cuatro ciudades entre las 6:00 y las 10:00 a.m. se fijará en aproximadamente 15 ecus (17 dólares). El precio será de sólo 3 ecus a cualquier otra hora. Un sistema de circuito cerrado de televisión se encargará de identificar a los conductores que no paguen y la oficina de impuestos enviará la cuenta respectiva. La ubicación de las plazas de cobro hará imposible entrar a las zonas restringidas sin ser identificados. No se ha llegado aún a ningún acuerdo respecto al uso de los ingresos producto de las cuotas. Dos propuestas reciben la mayor atención, por un lado regresar los ingresos al público en general vía una reducción de impuestos y la otra incrementar el gasto en transporte público (The Economist, 1997).

Londres.

Desde los años sesenta, se ha realizado un buen número de estudios para explorar la posible aplicación del uso de cobros por congestionamiento en la zona metropolitana de Londres, que aún cuando no han sido puestos en práctica demuestran el interés de la ciudad por el tema. El reporte de la Comisión Gubernamental Smeed acerca de los problemas de tráfico es reconocido como el primero en apoyar decididamente el uso de cargos por congestionamiento, como medio para controlar este problema. El reporte propuso también algunos principios para su implantación. Aún cuando sus recomendaciones no fueron puestas en práctica, el reporte ha alimentado el debate respecto a la conveniencia del uso de cobros por congestionamiento en las ciudades inglesas.

Durante los años setenta, El Consejo de la Ciudad de Londres estudió el uso de una licencia suplementaria, en la cual se requeriría un permiso especial para manejar en una zona determinada de la ciudad. El uso de esta licencia suplementaria mejoró significativamente la operación del tráfico en su área de aplicación (Gomez-Ibañez y Small, 1994).

En 1985, el Comité de Asesoramiento de la Planeación de Londres sustituyó al Consejo y continúo los estudios acerca del cobro por congestionamiento. El primero de sus estudios encargados, conocido como TASTE I y llevado a cabo por la firma de consultoría MVA, mostró significativas ventajas para el uso de cobros por congestionamiento sobre otros métodos para mejorar la circulación del tráfico en Londres. El esquema de cobro por congestionamiento consistiría en un cobro de cinco libras esterlinas por conducir en cualquier lugar dentro de la zona central de Londres, durante las horas pico de la mañana. Estudios posteriores encontraron una aún mayor mejora a la circulación mediante el uso del cobro electrónico, con una estructura que permitiera una mayor flexibilidad al fijar los costos para diferentes clases de viajes.

En 1988, el Comité de Asesoramiento recomendó la implantación de una estrategia de transporte que incluyera restricciones a la circulación y el uso de cobros por congestionamiento en el centro de Londres. El plan incluía también fuertes gastos en mejoras al sistema ferroviario, el manejo del tráfico en los caminos, no más construcción de caminos y mejoras al sistema de autobuses.

Otros estudios del departamento de transporte inglés revelan un sorprendente apoyo del público al uso de cobros por el uso de caminos. Este apoyo aumenta cuando los cobros por el uso de caminos son parte de programas más completos para resolver los problemas de transporte. El apoyo aumenta también cuando el esquema de cobro es fácil de entender, los cargos son predecibles y se aplican en una zona determinada, y cuando se entiende claramente el uso que se les dará los ingresos generados.

Cambridge.

En esta ciudad inglesa han habido planes para llevar el cobro de cuotas por congestionamiento a sus límites teóricos. Las cuotas variarían en tiempo real en función del nivel de congestionamiento. Estos cobros se instrumentarían mediante el uso de medidores en el interior de los vehículos y serían deducidos de una tarjeta prepagada. El medidor se activaría al cruzar los puntos de entrada localizados en el perímetro de la ciudad y se desactivaría al salir de la misma. Un sistema de antenas y cámaras de televisión verificaría la validez del equipo y fotografiaría las placas de los vehículos que violaran el sistema para notificar a la policía. Los usuarios ocasionales usarían permisos especiales.

La implantación del esquema de cobro por congestionamiento se pospuso después de que en mayo de 1993, una nueva coalición de gobierno fue electa.

Stutgart.

Al igual que en el proyecto piloto de Hong Kong, la ciudad alemana de Stutgart llevó a cabo una prueba de campo. En el proyecto MobilPASS, fueron instaladas estaciones de cobro a un lado de las carreteras en las entradas al sur de la ciudad. Un número reducido de conductores fue contratado como participante y se les dio una tarjeta inteligente para el pago de las cuotas. En este proyecto, se estudió el efecto del uso de cuotas variables en el comportamiento de los usuarios. La investigación prestó especial atención a la interacción entre los esquemas de cobro y la reducción en el número de viajes, cambios en el modo de transporte, en la ruta, en los horarios, viajes compartidos y viajes con propósitos múltiples (Hug et al, 1997). Los resultados del proyecto indican que el uso de cuotas variables puede reducir los picos de tráfico y la probabilidad de congestionamientos. Las diferencias en los precios aplicados en las diferentes rutas pueden redistribuir el tráfico, y los cambios en el número de usuarios guardan una relación directa con las diferencias en los cobros. Un resultado interesante es que algunos de los participantes en la prueba piloto mantuvieron su comportamiento una vez terminada la prueba. El nivel de demanda por transporte público permaneció elevado después de la prueba.

Referencias.

BORINS, S. F. (1988). "Electronic Road Pricing: An idea whose time may never come," Transportation Research A, Vol. 22A, No. 1, pp. 37-44.

DAWSON, J.A.L. and Catling, I. (1986). "Electronic Road Pricing in Hong Kong," Transportation Research A, Vol. 20A, No. 2, pp. 129-134.

EMMERINK, R.H.M. (1996). "Information and Pricing in Road Transport: Theoretical and Applied Models," Ph.D. Dissertation, Free University Amsterdam.

FIELD, B.G. (1992). "Road Pricing in Practice," Transportation Journal, Vol. 32, No. 1, pp. 5-14.

GOMEZ-IBANEZ, J.A. and Small, K.A. (1994). "Road Pricing for Congestion Management: A Survey of International Practice," Synthesis of Highway Practice 210. Transportation Research Board.

HUG, K., Mock-Hecker, R. and Würtenberger, J. (1997). "Transport Demand Management by Electronic Fee Collection in a Zone-Based Pricing Scheme. The Stuttgart MobilPASS Field Trial," Transportation Research Record 1576, pp. 69-76.

LARSEN, O.I. (1987). "The Toll Ring in Bergen, Norway," Transportation Research Record 1107. pp. 41-45.

MORRISON, S.A. (1986). "A Survey of Road Pricing," Transportation Research A, Vol. 20A, No. 2, pp. 87-97.

The Economist. (Dec. 7-13, 1997). "Jam Today, Road Pricing Tomorrow."

.