Notas
 
Instituto Mexicano del Transporte
Publicación bimestral de divulgación externa

NOTAS núm. 48, septiembre-octubre 1999, artículo 2
La tarifación de las infraestructuras según Bruselas
 

El problema de tarificar el uso de las infraestructuras de transporte sugiere de modo natural usar como marco de análisis la Teoría Económica. Esta posición ha llevado recientemente a la Comisión Europea a publicar un Libro Blanco sobre el tema, basando sus desarrollos en la idea de costo marginal social. El documento propone además un esquema de tarificación general para la Comunidad Europea en tres etapas:

  • 1998-2002: introducción de los sistemas de tarificación en las infraestructuras ferroviarias y en los aeropuertos.
  • 2001-2004: afinación y ajuste de los sistemas de tarificación, particularmente para cargas pesadas y el transporte ferroviario.
  • Después del 2004: revisión del esquema tarifario comunitario en vista de la experiencia lograda.

La aplicación práctica de estos desarrollos, sin embargo, plantea dificultades que parecen alejar su uso en el mundo real. El artículo que se resume enseguida es una crítica a este documento de la Comisión Europea.

El análisis de esta crítica resulta de interés, ya que muestra los puntos en los que se requiere un trabajo más elaborado para sacar ventaja a los instrumentos de análisis que nos ofrece la Teoría Económica, dejando así abierto un tópico de investigación de gran actualidad.

El Libro Blanco de la Comisión Europea "Derechos Equitativos para el Uso de las Infraestructuras" ("Des redevances équitables pour l'utilisation des infrastructures" COM(1998)466final) 1 representa un gran esfuerzo para introducir claridad, uniformidad y racionalidad en la tarificación del uso de infraestructuras de transporte en Europa. Desafortunadamente, la solución que se propone no puede alcanzar sus objetivos.

Crítica del sistema existente.

El documento inicia con un análisis de las prácticas de tarificación usadas en Europa, subrayando sus disparidades, según modo de transporte y país. En su descripción, el documento deja de lado la mayor de estas disparidades, entre los impuestos positivos y de considerable magnitud que pagan los usuarios de la carretera, y los impuestos negativos e igualmente considerables (los subsidios) de los usuarios del ferrocarril.

Sin embargo, el documento explica que las disparidades son en general notables y demuestra de un modo convincente, que estas disparidades son el origen de serias distorsiones en la demanda y de ineficiencias diversas. Concluye entonces que hay una imperiosa necesidad de buscar una mayor racionalidad en el ámbito de la tarificación de las infraestructuras. Hasta este punto, la propuesta del documento coincide con la percepción que en general se tiene de la problemática.

Sin embargo, a continuación el Libro Blanco introduce cuatro limitaciones significativas.

La primera es la cuestión del subsidio. No se trata de decidir por los paises miembros; la Comisión debería más bien conformarse con establecer principios generales para el manejo del subsidio y esperar que los países miembros interpreten a su particular estilo el manejo del subsidio. La forma en que las distintas modalidades en los países se amolden al interés comunitario no se explica claramente.

La segunda, relacionada en parte con la anterior, consiste en que el problema de tarificación es limitado al transporte de carga, olvidándose del movimiento de pasajeros. Es claro que esta limitación no puede sostenerse. Son las mismas infraestructuras las que utilizan tanto los movimientos de carga como los de pasajeros, ya en el caso del ferrocarril como en el del autotransporte, y muchas veces de forma simultánea, como visiblemente se observa en el modo carretero.

La tercera limitación es definir sistemas que no resulten demasiado costosos a las finanzas públicas, y que permitan la participación de capital privado.

La cuarta y última restricción, que aunque no se explicita claramente, es la necesidad de no modificar excesivamente los sistemas que actualmente están en vigor.

La solución propuesta.

La solución propuesta por el Libro Blanco es la clásica tarificación al costo marginal del uso de la infraestructura. El usuario de una infraestructura dada en un momento dado genera un costo a la sociedad, al utilizar la infraestructura y generar externalidades (contaminación, congestionamiento, etc.). Si a cada usuario se le hiciera exigible el pago de los costos que genera, entonces ajustaría su comportamiento de un modo óptimo para el interés social. Así, utilizaría una infraestructura si y solamente si el beneficio que pudiera obtener (y la sociedad junto con él) fuese igual o mayor al costo que el usuario provoca a la sociedad.

La optimalidad de la solución se puede demostrar con facilidad. Un uso intensivo de la infraestructura tendría un costo social mucho mayor al beneficio que los usuarios obtendrían, dando un costo neto para la sociedad. Un uso reducido de la infraestructura tendría un costo para el usuario (la utilidad de la que se priva) mayor que la ganancia lograda por la sociedad (el costo social marginal ahorrado), dando nuevamente un costo neto para el conjunto de la sociedad.

Esa tarificación de las infraestructuras con base en el costo social marginal es una generalización de la solución clásica propuesta para el mercado -la cual funciona correctamente, si es que no hay externalidades, ni bienes colectivos, ni monopolios, ni rendimientos crecientes- ante el problema de la asignación de recursos.

Mientras los bienes y servicios sean vendidos a sus costos marginales de producción, la sociedad se encuentra en un funcionamiento óptimo y se tendría el mejor de los mundos posibles.

Sin embargo, hay que ir más allá de esta elegante construcción teórica, para buscar su aplicación. Y ahí es donde inician las dificultades, por tres razones principales: la primera es que la solución propuesta ofrece hipótesis insostenibles sobre la optimalidad del resto del sistema económico; la segunda es que la solución no puede aplicarse en la práctica ya que requiere medir varios costos marginales; y la tercera es que la solución no aborda correctamente el problema de la inversión necesaria para construir las infraestructuras.

Hipótesis sobre el resto del sistema económico.

La primera dificultad mencionada es de orden teórico. El hecho de tener un ajuste marginalista en el subsector económico donde funciona la infraestructura, no es garantía que el resto del sistema económico también se encuentre en un punto óptimo. El transporte en general, y el uso de las infraestructuras en particular, no funcionan con independencia del mercado de bienes, del mercado de vivienda o del mercado de trabajo, que son los que generan las demandas de movimiento. Todo lo contrario, la demanda de transporte es una demanda derivada, dependiente de las demandas de esos mercados. Si las actividades de los mercados principales mencionados funcionan con imperfecciones, con distorsiones introducidas por el trato fiscal, por la presencia de subsidios o de reglamentaciones, entonces no puede decirse que una mejoría circunscrita exclusivamente al mercado de transporte (mejoría derivada de la tarificación marginalista) provocará una mejoría del sistema económico en su conjunto. La hipótesis de que, particularmente en zonas urbanas, los mercados de trabajo y de vivienda son mercados de competencia perfecta, resulta entonces inaceptable.

La dificultad de la puesta en práctica.

La segunda dificultad referida, y que resulta notable, es que la mayoría de los costos marginales de uso de las infraestructuras de transporte no se conocen, si no es que resulta imposible conocerlos.

Para comenzar, de entre los costos marginales, algunos tienen variaciones importantes, de un lugar a otro y de un momento a otro. Esto no ocurre con los costos de mantenimiento ni con los costos del efecto de invernadero, pero se da notoriamente en externalidades como la contaminación y el congestionamiento que toman valores desde cero hasta prácticamente infinito. Ahora bien, la lógica de la tarificación marginalista espera que cada usuario pueda conocer el costo preciso que sus decisiones ocasionan a la sociedad, y para ello, el conocimiento de valores promedio  vagos no producen el efecto deseado. Las dimensiones de estas variaciones pueden observarse en el caso del costo de congestionamiento: entre una hora determinada y la hora siguiente, el costo de congestionamiento en una infraestructura de transporte no cambia, digamos entre más o menos 20%, sino que puede cambiar por un factor de 1 a 20.

Actualmente, es técnicamente imposible conocer con precisión estas variaciones de los costos y aún más, modificar como consecuencia las tarifas de uso de la infraestructura para amoldarse a estos cambios. Quizá en el futuro la tecnología permita realizar tales ajustes.

Por otra parte, cabe preguntarse si la tarificación a costo marginal tiene realmente utilidad. La utilidad de un esquema de tarificación está en el mensaje que envía a los usuarios. Si las señales de la tarifa son numerosas, complicadas y confusas para el usuario, no tendrán ninguna utilidad. Salta a la vista entonces un dilema: o la tarificación marginalista está poco diferenciada y difícilmente logra sus objetivos, o la tarifa está sumamente diferenciada, y su dificultad de comprensión al usuario tampoco le permite lograr esos objetivos.

De cualquier modo, actualmente no existe un consenso general sobre la estimación, siquiera de valores promedio, de muchos de los costos marginales del uso de infraestructuras. Esto ocurre en particular con los costos del efecto invernadero y del congestionamiento. Nadie (al menos en Europa) ha hecho una medición única para el efecto invernadero. Semejante estimación es sumamente difícil, puesto que trata con daños inciertos que se observarán dentro de medio siglo, y que por tanto resulta muy complicado conocer y cuantificar. Los costos que se utilizan en referencia a esta contaminación son estimaciones hechas para lograr objetivos específicos de reducción de emisiones de gases que contribuyen al efecto invernadero, objetivos generalmente establecidos por exigencias de tipo político más que de análisis económico. Semejantes estimaciones no son de ninguna manera costos externos marginales del uso de las infraestructuras. En el caso de la congestión, las cifras de costos marginales que se han estimado resultan de promedios que se calculan dividiendo las cifras de costos de congestión, tan endebles como poco razonables, entre la cifra de vehículos-km: estos valores no pueden ser costos marginales del uso de infraestructura.

El embrollo del financiamiento de las inversiones.

La solución que propone el Libro Blanco padece de otro defecto mayor, tanto desde el punto de vista teórico como del práctico: ignora totalmente el problema del financiamiento de las inversiones en las infraestructuras. La tarificación a costo marginal del uso de la infraestructura en el corto plazo es por definición completamente independiente tanto de los costos fijos incurridos en la construcción como de aquella parte de la operación que nada tiene que ver con la utilización de esa infraestructura (como ocurre con el deterioro por envejecimiento). La solución marginalista propuesta puede din duda, al menos en teoría, favorecer un uso óptimo de las infraestructuras existentes. Por otra parte, este punto de vista poco aclara sobre el uso dado a las cuotas colectadas por la tarifa. Bien podría ocurrir que estas cuotas se integrasen al fondo común del presupuesto estatal, lo cual en absoluto reduciría su efecto optimizante en el uso de la infraestructura. Sin embargo, la solución marginalista no puede contribuir en nada a la creación de las infraestructuras.

Una salida clásica y elegante al dilema consiste en separar la creación de infraestructura de su utilización, como dos problemas distintos. La solución al problema de la utilización queda entonces con la propuesta marginalista, y la solución al problema de la inversión para construir se enfoca con el análisis de costo-beneficio.

El inconveniente de esta solución clásica es doble. Desde el punto de vista práctico, se supone que el análisis costo-beneficio es una ciencia exacta, que fácilmente se puede poner en marcha. Lamentablemente esta hipótesis es débil. Las dificultades asociadas a la puesta en práctica del análisis de costo-beneficio son casi tan grandes como las citadas para el uso eficaz de la tarificación a costo marginal ya citadas. Como es sabido, los resultados de los análisis de costo-beneficio dependen tanto del analista (o grupo consultor) como del caso estudiado. Aunque esta no es una razón suficiente para desechar por completo el uso de este enfoque, al menos es una razón para tomar con cautela los resultados de estos análisis.

Por otra parte, desde el punto de vista teórico, el enfoque de costo-beneficio abiertamente ignora el problema del financiamiento para las inversiones requeridas. Tradicionalmente, se ha tenido un sistema donde todas las inversiones para infraestructura se han financiado con fondos públicos. Si la infraestructura construida cubre sus costos, tanto mejor. Si la infraestructura no cubre los costos, tanto peor; ahí se tienen los impuestos generales para cubrir la diferencia (el subsidio). Este subsidio se ha visto como un gasto de interés público, del mismo tipo que son los gastos de seguridad o educación.

Desafortunadamente, este esquema ha dejado de funcionar. Los erarios públicos estatales y comunales se encuentran en crisis. Se buscan entonces sistemas que hagan la liga entre el uso y el financiamiento de la infraestructura, que hagan de las infraestructuras objetos autofinanciables y que de este modo abran opciones para el financiamiento privado.

En pocas palabras, las virtudes optimizantes sobre el uso de las infraestructuras no bastan para justificar la tarificación de éstas con el costo marginal propuesto.

El Libro Blanco de la Comisión Europea reconoce bien esta limitación, e intenta resolverla con argumentos poco convincentes. De entrada, el Libro afirma, en referencia a dos ó tres estudios poco conocidos, que los montos colectados por las tarifas marginalistas serán, sin más explicación, casi iguales o mayores al monto de las inversiones necesarias. No hay en absoluto razón teórica alguna para que esto necesariamente suceda. Más bien, se requeriría un golpe de suerte extraordinario. Es bien sabido que los márgenes de incertidumbre que hay tanto sobre inversiones requeridas como de tarifas colectadas, y a fortiori sobre los rendimientos generados son tan grandes, que sin duda se les puede manipular un poco para llegar a tener este pronóstico tan sorprendente.

Siguiendo el argumento, el Libro Blanco afirma que siempre es posible, en caso extremo, aplicar una tarificación tipo Ramsey2, es decir, aplicar tarifas mayores a los usuarios menos elásticos en su demanda. Sin embargo, esta propuesta retoma la dificultad, si no es que la imposibilidad práctica, de desarrollar una tarificación discriminante complicada en el ámbito del transporte.

Para terminar, esta dicotomía entre inversión y tarificación del uso de infraestructuras parte del supuesto de que se está en una situación de óptimo. Los costos marginales de uso de infraestructura dependen del stock de infraestructura que existe actualmente. Si se ha tenido, por ejemplo, alta inversión en ferrocarriles, los costos marginales asociados serán minúsculos o nulos, con lo cual las tarifas colectadas también lo serán. Se tendría entonces en este argumento una incitación a la subinversión en infraestructura ferroviaria.

Falta considerar también el punto de vista según el modo de transporte implicado. La estructura de costos es distinta para los diversos modos. Hay modos, como el ferrocarril, donde el costo se compone de un elevado costo fijo y un bajo costo variable, que aumenta lentamente con el uso deÀÿa infraestructura y que por tanto genera costos marginales pequeños. Hay modos, como el autotransporte, donde el costo se compone de un costo fijo más modesto, y de costos variables muy importantes, y que crecen notablemente, generando costos marginales de consideración. La tarificación al costo marginal permitiría quizá al autotransporte financiar sus costos fijos, pero no podría hacerlo para el ferrocarril. Si por azar, el sistema de transporte en su conjunto estuviera en equilibrio, esto se manifestaría por la aparición de subsidios masivos generados por los usuarios del autotransporte beneficiando a los usuarios del ferrocarril. Esto apenas si modificaría la situación actual, sin embargo, con ello se daría a esas transferencias una legitimidad que difícilmente se justifica.

En conclusión, este Libro Blanco a duras penas es convincente. La solución que propone al problema de tarificar infraestructuras de transporte es elegante y teórica, pero es a la vez parcial e impracticable.

 


1 Referencias resumidas comentando este Libro Blanco se encuentran en el Boletín de la Unión Europea, en las direcciones de Internet:http://europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l24138.htmhttp://europa.eu.int/abc/doc/off/bull/fr/9807/p103150 .htm (N. T.)

2 El principio de esta tarificación es maximizar un agregado de beneficios de usuarios, sujeto a la restricción de que los ingresos recuperen el costo total. Esta tarificación, referida como Ramsey-Boiteux en memoria de sus creadores, se ha usado ampliamente para fines regulatorios. Por ejemplo, en 1983, la Interstate Commerce Commission de los Estados Unidos adoptó la tarificación Ramsey como el principio básico para fijar tarifas ferroviarias. Ref: Wilson R., "Nonlinear Pricing", Oxford University Press, 1993. (N. T.)

 


Síntesis del artículo: Prud'Homm, R. "La Tarification des Infrastructures selon Bruxelles", Transports, No. 393, janvier-février, 1999

 


Eric Moreno Q., Investigador del IMT

 

 
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