Introducción.

La reforma de los ferrocarriles alemanes iniciada en 1994, ha llamado fuertemente la atención de los ambientes ferroviarios europeos. Esta reforma marca una ruptura abierta con la tradicional política ferroviaria en Alemania, caracterizada por la gran moderación en su actitud hacia el autotransporte, uno de los pilares de la economía y sociedad alemanas.

La unificación alemana, así como la gran movilidad individual entre las partes occidental y oriental del país, la fuerte sensibilidad de la opinión pública en relación al medio ambiente, la saturación de las infraestructuras carreteras y la limitación política para el crecimiento de las infraestructuras existentes1, han facilitado esta toma de conciencia, reavivando el interés por una política activa en el transporte. Para encarar la problemática de transporte, tanto de pasajeros como de carga, el gobierno federal alemán puso en marcha una amplia reforma de sus ferrocarriles.

I. Una reforma de estructura indispensable y ejemplar.

Por una parte, siguiendo las directrices europeas sobre uso de infraestructuras y tarificación2, el gobierno alemán emprendió una amplia reforma estructural del Ferrocarril Federal Alemán (Deutsche Bundesbahn, ó DB), programando varias etapas y orientándose hacia una privatización parcial, controlada y concertada. Para comenzar, se creó la Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (DB AG), una sociedad accionaria privada integrada por las componentes de la nueva organización ferroviaria. Esta nueva organización considera la separación en cuatro sectores de actividad independiente: transporte regional de pasajeros, transporte de pasajeros a grandes distancias, transporte de carga y administración de infraestructuras. El objetivo final de la reforma es la privatización de los sectores referidos y su transformación en actividades independientes unas de otras. Como apoyo al proceso privatizador, se estableció una Oficina Federal de Vías Férreas (Eisenbahnbundesamt) para coordinar los trabajos. Además, el gobierno central ha tomado la responsabilidad, tanto de los pasivos de la empresa ferroviaria como del manejo de los ajustes y recortes de personal de la misma.

II. La regionalización del transporte ferroviario de pasajeros.

A partir del 1 de enero de 1996, el servicio de transporte ferroviario regional prestado por el ferrocarril federal alemán (DB), como una de las atribuciones que le confería la Federación, se transfirió a los Estados integrantes de la misma, quienes son responsables desde ese momento tanto de los aspectos de organización como de financiamiento del transporte regional. Se dejó a los Estados decidir libremente su organización regional y/o local; en la cual ahora participan representantes de la mayoría de las empresas del ramo, como la misma DB, transportistas privados y autoridades de vigilancia.

El elemento esencial que resalta en esta nueva organización es la doble competencia de los Estados, tanto en términos de su objetivo general de transporte como en términos de su financiamiento. Un amplio plan financiero propuesto para el periodo 1996-2001, establece que las ministraciones proveídas por el gobierno federal se originarán en los impuestos sobre combustibles fósiles y productos petroleros. El Artículo 4 de la Ley de Reestructuración Ferroviaria precisa de un modo muy claro que a partir de 1996 la empresa DB AG no recibirá del gobierno federal más compensaciones directas por la administración de servicios regionales de pasajeros. Los subsidios a operación se transferirán directamente a cada uno de los Estados, quienes los asignarán en función de sus directrices en cuanto a transporte regional. Los Estados sin embargo, tienen la obligación de usar los subsidios recibidos de la Federación para el objetivo del transporte colectivo...¡pero no tan sólo por el modo ferroviario!. ¡Podrían proponerse servicios de autobuses regionales para sustituir al ferrocarril!. La presión sobre la DB AG resulta entonces clara, ya que no tiene garantía alguna de que los Estados o municipios le deleguen la ejecución completa del plan de transporte regional. El meollo del asunto entonces, está en la competencia en el transporte regional, cuyo financiamiento, garantizado por los subsidios federales, revela una verdadera intención de las autoridades de estimular el desarrollo de este transporte, lo cual deberá acrecentar el interés en este nuevo mercado.

Esta reforma abre el camino a una triple organización del transporte ferroviario regional de pasajeros. Por una parte, los Estados o la autoridad competente podría, sobre una base contractual, solicitar a la DB AG poner en marcha un servicio regional. Por otra parte, el Estado podría convocar a empresas ferroviarias regionales, públicas o privadas, o en todo caso a autotransportistas. Por último, en caso extremo, aunque por ahora luce improbable, la AG DB podría considerar la venta de infraestructura ferroviaria a los Estados.

III. La reforma ferroviaria: una competencia hábilmente organizada y controlada.

La decisión de crear la sociedad accionaria DB AG incluyó el diseño de una nueva organización, más compatible con el desafío que la nueva empresa debería enfrentar con la competencia, ya que se trataba de introducir en la actividad ferroviaria ciertas reglas con las que opera el mercado. Ahora bien, para la DB AG esta competencia deberá percibirse de dos modos distintos, ya que la reforma hace una separación fundamental entre el operador de la red ferroviaria y el prestatario de servicios ferroviarios:

• Por una parte, a la manera clásica, una competencia externa y modal en relación a dónde debería el ferrocarril alemán ser competitivo, de cara a los modos carretero y por agua, que en Alemania juegan un papel no despreciable y adicionalmente, de cara al fuerte incentivo que el vehículo particular repre-senta para los alemanes. En este nivel, se trata de hacer del ferrocarril una alternativa competitiva al modo carretero.
• Por otra parte, una competencia interna, tocante a dónde debería la reforma estructural relajar el cuadro de estricta exclusividad que poseía anteriormente la DB AG, en aras de la apertura de la red ferroviaria a terceros, y por tanto a la competencia.

Así, la DB AG verá la llegada de operadores ferroviarios privados a "su red tradicional". Evidentemente esta situación tiene una fuerte analogía con épocas pasadas del ferrocarril alemán. En efecto, una de las principales orientaciones de esta amplia reforma del ferrocarril alemán retoma las conclusiones contenidas en la ley prusiana sobre la administración ferroviaria de 1838, que señala claramente que las infraestructuras ferroviarias están abiertas a todas las empresas del ramo. La posterior evolución de las vías férreas alemanas y la conjugación de diversos factores económicos, políticos y militares llevaron a nacionalizar el ferrocarril alemán a finales del siglo XIX.

Esta apertura de la red ferroviaria a la competencia es un aspecto particularmente interesante de la reforma, enfatizado por la publicación que en julio de 1994 hizo la DB AG de los procedimientos y catálogos de precios para "una tarificación del uso de las infraestructuras para el transporte de carga" 3 y para "una tarificación del uso de las infraestructuras para el transporte de pasajeros" 4. Sobre esta cuestión de tarificación del uso de la infraestructura, la DB AG en efecto figura como pionera por la envergadura, la claridad y la precisión de las disposiciones propuestas.

A- Un "boleto de entrada" obligado.

Las condiciones de acceso a la red ferroviaria alemana son bastante restrictivas. La más importante de ellas tiene que ver con la existencia previa de una sociedad de transporte arraigada en la R.F.A. El acceso a la red se basa en el principio de reciprocidad, con lo que el nuevo operador deberá, en correspondencia, abrir su propia red, si es que posee alguna, a la DB AG. Todas las líneas ferroviarias europeas también podrán tener acceso a la red alemana, a condición de que se aplique la regla de reciprocidad.

La Oficina Federal de Vías Férreas se encarga de evaluar los candidatos potenciales y arbitra en caso de litigios; además coordina la aplicación de normas de seguridad, las autorizaciones de circulación y los controles. Una condición que esta Oficina Federal juzga indispensable para acreditar la entrada a la red de un candidato es que éste tenga reconocida experiencia en el transporte ferroviario. Además, si el acceso a la red es tan rigurosamente controlado, una salida del mercado, por ejemplo por el cierre de líneas, no puede darse tan espontáneamente, y requiere del previo acuerdo de las autoridades. De este modo, la autoridad tutelar quiere insistir en la importancia del compromiso del operador a mediano o largo plazo con la actividad ferroviaria, privilegiando así la continuidad y garantía del servicio  por encima de los objetivos a corto plazo de estricta rentabilidad financiera.

B- ¿Cuál tarificación de uso de la infraestructura?.

La economía da al análisis de la tarificación un lugar de primer orden, en particular porque trata de encontrar la "tarificación optimal". Admitiendo un enfoque más político, se acepta también que el proceso de tarificación deba realizar un arbitraje entre objetivos diferentes, en general tres: 5

• Por una parte, la necesidad de cubrir los costos, por ejemplo, en relación a un cargo de mantenimiento de vía.
• Por otra parte, orientar la demanda, que tiene que ver con la administración de la escasez. Este objetivo aparece, por ejemplo, de manera cada vez más aguda en el medio urbano.
• Finalmente, facilitar la vida y la movilidad cotidianas, para financiar las extensio-nes de la red.

Este antecedente nos formula naturalmente la siguiente pregunta: ¿en qué medida la tarificación del uso de infraestructuras en Alemania concilia los anteriores objetivos?

C - La experiencia alemana: una doble lógica de cobertura de costos y administración de la demanda.

Cuatro son los criterios en que se basa la tarificación en Alemania, reflejando la doble lógica de cubrir los costos y administrar la demanda: por una parte la "calidad de la vía" y el "potencial de tráfico" en relación a la red y por tanto a la oferta, y, por otra parte, del lado de la demanda, "el deterioro" y la "calidad del plan", es decir, el margen de maniobra que permite el operador al administrador de la red, en este caso la DB AG, para coordinar los diferentes planes de transporte.

Del lado de la oferta: calidad de la vía y potencial de tráfico.

La "calidad de la vía" se determina por la velocidad de operación sobre el tramo considerado. Velocidades mayores tienen precios más altos, tomando en cuenta de ese modo los cargos crecientes del manejo técnico de altas velocidades ferroviarias. Este criterio define siete clases desde 50 hasta 250 km/h. El "potencial de tráfico" considera una perspectiva de intensidad de la demanda, tomando en cuenta tres clases:

1. los enlaces a gran velocidad entre los principales centros urbanos.
2. las relaciones entre las ciudades regionales, y además entre los puertos y los centros vacacionales.
3. las otras relaciones, como el transporte regional, los enlaces entre ciudades secundarias, etc.

Combinando el indicador de "calidad de la vía" con el de "potencial de transporte" se obtiene la matriz de diez clases mostrada en el Cuadro 1.

Del lado de la demanda: indicadores de deterioro y de calidad del plan.

La consideración de las características de la demanda se determina por el criterio "de deterioro", el cual depende tanto de las toneladas de carga movidas como de la velocidad del tren, así como por la "calidad del plan".

Este último criterio de "calidad del plan" se basa en un enfoque muy teórico del problema de administrar la red ferroviaria frente una multitud de operadores, cada uno con necesidades propias. El objetivo de este criterio es determinar una escala que cubra las exigencias de los operadores y que sea la base para tarificar. Cada operador en la red manifiesta, dentro de su solicitud de transporte en la red y en relación a un nivel máximo factible, sus exigencias en cuanto a demoras y puntualidad. A partir de esta información, se realiza una especie de "subasta" que está en función de la disponibilidad de los clientes a tener demoras, de las disponibilidades horarias (horas pico y no-pico), de la densidad del tráfico, así como de los problemas de organización que hay que enfrentar para integrar el tren al esquema global de transporte y manejar las circunstancias esporádicas de correspondencias, saturación de la infra-estructura y coordinación con los otros trenes. Por ejemplo, si este criterio se evalúa con un máximo del 110%, eso significa que la DB AG requiere un 10% más de recursos para organizar la integración y coordinación del tren con el esquema global. De hecho este criterio representa un costo ligado al programa global de organización del transporte, un tiempo extra en comparación con los tiempos de recorrido técnico "teóricamente" estimados a un 100%.

Con este criterio de "calidad del plan" basado en un enfoque teórico y muy criticado por los nuevos operadores, la DB AG reconoce que aún le falta claridad a este indicador, el cual deberá evolucionar, precisa DB AG, hacia una definición más operacional.

La combinación de los criterios de "calidad del plan" y "deterioro" lleva a una variación del 0.72 al 1.32 respecto a la tarifa de referencia. (Cuadro 2).

Es por tanto, hacia los objetivos de cobertura de costos, a través del indicador de deterioro y de velocidad, pero también gracias a los indicadores de "calidad del plan" y "potencial de tráfico" hacia los objetivos de administración de la demanda ferroviaria que se ha orientado la tarificación sobre el uso de infraestructuras en Alemania. En este sentido, la tarificación de la red ferroviaria alemana resulta admirable por la gran flexibilidad que ofrecerá a los futuros operadores.

D- Costos marginales relativamente elevados.

La tarificación del ferrocarril se da entonces, en función del valor comercial del tramo de vía considerado, del tonelaje movido y de la velocidad del tren. El cálculo se realiza por una estimación precisa de los costos variables, e intenta tarificar la infraestructura por un precio "proporcional a los ingresos generados por tren sobre esa misma línea". Lo anterior implica tener costos marginales relativamente elevados, lo que es una forma velada de proteger a la DB AG, quien se beneficiaría de una cierta prima de antigüedad, aunque la situación también podría llevar a una reducción del tráfico.

Es todavía muy pronto para sacar conclusiones al respecto. Además, la elección de una tarificación para trenes y no para vagones, como ocurre por ejemplo en Suecia, limita aún más la participación de nuevos operadores en la red ferroviaria alemana. Como quiera que sea, la lógica tarifaria alemana, a la inversa de la francesa, retoma la transparencia en el financiamiento de la actividad ferroviaria, aunque la determinación de costos del tren-km (estimados en 8 marcos alemanes por tren-km) esté lejos de ser aceptada unánimemente por los usuarios de la red.

Al proponer costos de entrada a la red relativamente elevados, el esquema alemán reduce por una parte, la incertidumbre para los futuros operadores, favoreciendo a aquellos comprometidos en planes de largo plazo y en la busca de socios financieros y técnicos. Por otra parte, limita las prácticas destructivas de competencia, las cuales podrían surgir, por ejemplo, en un mismo tramo, al concurrir oferta ferroviaria regional de bajo costo con oferta ferroviaria a larga distancia de mayor precio. Por último, gracias a la Ley de Regionalización, se aclara la inevitable práctica del subsidio cruzado, con la existencia de servicios rentables que apoyan a otros deficitarios, en aras de la integración territorial y la uniformidad del esquema de transporte en los niveles político, regional o local, más que en el nivel de rentabilidad. Una apertura total de la red ferroviaria podría llevar a la desaparición total de oferta ferroviaria para líneas no rentables, lo cual sería socialmente ineficiente.

IV. La tarificación del uso de infraestructura en alemania: un ejemplo.

Con 41,700 km de red, 4,000 tramos de vía identificados, y un promedio aproximado de 10 km por tramo, la red ferroviaria alemana se presenta a los usuarios en un extenso catálogo de tarificación, tanto para pasajeros como para carga. Los mapas contenidos en los catálogos permiten fácilmente identificar las rutas posibles. Basta agregar uno a uno los tramos deseados para llegar al destino y simultáneamente sumar los costos a medida que se avanza en la ruta. De este modo se puede elegir, en función de la calidad de la oferta, entre distintas opciones, que varían de las más rápidas y caras hasta las más lentas y baratas.

Para el transporte de pasajeros, hay siete clases: tres (P1 a P3) para movimientos a larga distancia, tres (P4 a P6) para transporte regional y una para transporte local (P7); el Cuadro 3 resume la información.

El transporte de carga utiliza cinco clases: transporte rápido y de carga de alto valor (G1), transporte de carga de alto valor (G2), transporte de carga pesada (G3), transporte de carga diversa (G4) y transporte local de carga (G5). El cuadro 4 muestra la información con detalle.

El margen de maniobra del administrador de la red evidentemente se ha acrecentado, ya que va del 125% al 170% del tiempo de recorrido teórico técnicamente estimado. Esto refleja que los costos de coordinación para el transporte de carga resultan mayores que los correspondientes para transporte de pasajeros.

V. Selección de flexibilidad: la red ferroviaria "en promoción".

Varias disposiciones dan paso a una práctica flexible en la tarificación del uso de la infraestructura ferroviaria alemana. Antes de la reforma, estas disposiciones lucían como una respuesta comercial del ferrocarril alemán ante los altos costos marginales y fueron muy criticadas en particular, por los nuevos operadores ferroviarios. Sin embargo, estas disposiciones favorecen el establecimiento de operadores comprometidos con planes a largo plazo en la red.

Para los trayectos en vacío en las clases P1 a P3 (pasajeros) se maneja un "descuento" del 10%. Este descuento se ajusta al 5% en las clases P4 a P7. Los recorridos simples de locomotoras tienen reducciones del 20%. Cuando se rebasa la capacidad permitida de peso en la clase, un cargo del 1% por cada 100 toneladas excedidas se aplica en transporte de pasajeros, mientras que en transporte de carga se aplica el mismo porcentaje por cada 200 tons. de exceso. Ciertos recorridos especiales -trenes históricos, eventos excepcionales- se tarifican de modo particular.

La política tarifaria de la infraestructura, propuesta por la DB AG, va todavía más lejos, ofreciendo descuentos importantes tanto en caso de uso prolongado de la red (contratos a largo plazo) como en caso de frecuencias elevadas en los servicios. Así, por ejemplo, la solicitud de un plan de transporte para cinco años tiene de entrada una reducción de 6%, mientras que si el plan es para cuatro o para tres años, los descuentos son de 4% y 3% respectivamente. Del mismo modo, la solicitud de más recorridos calculados con base en trenes-km, permite manejar nuevos descuentos que pueden acumularse a los precedentes. El Cuadro 5 a continuación muestra los descuentos propuestos para los movimientos de trenes de pasajeros.

Con esta lógica flexible, la DB AG se ha propuesto adaptar su tarificación a las necesidades reales de sus clientes. Se posiciona además como prestataria de servicios para las actividades alrededor de los nuevos planes del transporte ferroviario alemán.

Conclusiones.

El ejemplo de la reforma ferroviaria alemana se ha presentado particularmente significativo. Llama la atención en primer lugar, por la gran claridad y el carácter pragmático y operacional de las disposiciones tarifarias para el uso de la infraestructura, que a la vez dan un esquema flexible6. El éxito de estas modificaciones se ha manifestado con la presencia de más de sesenta operadores ferroviarios que han invertido en la red alemana. Sin embargo, el aún alto nivel de costos marginales y la falta de un establecimiento claro de los mismos, permanecen como un obstáculo para la llegada de nuevos operadores, y colocan por el momento a la DB AG en una privilegiada situación tanto de prestataria de servicios ferroviarios como en administrador de la red. En un plazo razonable, la separación total de estas dos facetas de la DB AG deberá llevarse a cabo. Por otro lado, el esquema tarifario de la DB AG viene a ser un estímulo a los operadores para comprometerse en planes a largo plazo con la red, evitando en lo posible el concentrarse en las actividades de corto plazo, que llevadas al extremo podrían tener efectos adversos en la continuidad y calidad del servicio ferroviario alemán.

Finalmente, es el carácter equilibrado y controlado de la reforma de los ferrocarriles alemanes la que deja su mejor enseñanza, en particular por la importante participación de las autoridades públicas en el transporte ferroviario regional de pasajeros. Esto abre el camino a una "organización razonable" de la competencia en la actividad ferroviaria, garantizando a la vez la continuidad del ferrocarril, al darle a éste los medios para el logro de sus metas. Como ya dejan ver ciertos resultados preliminares, los usuarios del servicio serán los principales beneficiarios de la reforma, al tener acceso a mejores términos de calidad y oferta del servicio ferroviario.

* Síntesis del artículo: Guihéry, Laurent; "Réforme des chemins de fer et tarification d'usage des infrastructures ferroviaires en Allemagne". Transports, No. 382, mars-avril 1997.

1.- Se estima que alrededor del 8% del territorio alemán está cubierto por infraestructuras de transporte. La lógica NIMBY -"Not In My Backyard" se acentúa en buena medida por el carácter federal de la organización política y por el peso que tienen las organizaciones ecologistas.

2.- Directrices 91/440, 95/18 y 95/19, libro verde sobre tarificación y uso de infraestructura, libro blanco sobre ferrocarriles de 1996.

3.- En alemán. Trassenpreisbuch/Güterverkehr, DB AG, Frankfurt am Main.

4.- En alemán. Trassenpreisbuch/Personenverkehr, DB AG, Frankfurt am Main.

5.- Bonnafous A.,  Masson S., "Évaluation des projets de transport et équité spatiale, Laboratoire d'Economie des Transports", Lyon.

6.- La DB AG está previendo ya el uso de Internet para la reservación de sus servicios.