Notas
 
Instituto Mexicano del Transporte
Publicación bimestral de divulgación externa

NOTAS núm. 5, julio-agosto 1992, artículo 1
Algunos problemas de las políticas de conservación en Latinoamérica
 

A continuación se reseñan los principales puntos de vista expresados por Andreas Schliessler, de la Cepal, en una comunicación dirigida a Oscar de Buen. Los segmentos de texto impresos en itálicas corresponden a observaciones del autor de esta nota.

Latinoamérica tiene una red de alrededor de 2.2 millones de kilómetros de carreteras, que ha llevado las necesidades de obtención de recursos financieros a lo que probablemente sea su límite extremo. Como consecuencia, la red envejece y quizá ningún país latinoamericano pueda afrontar la situación futura y las consecuencias que de ella emanen. El costo de reposición de infraestructura carretera se estima en 200,000 millones de dólares a un costo promedio de 90,000 dólares por kilómetro. Estos valores parecen ser una fuerte subestimación de la realidad.

La problemática de la conservación parece desprenderse de los siguientes factores:

  • Financiamiento insuficiente para conservación.
  • Tecnología de conservación inadecuada.
  • Falta de planeación en la conservación.
  • Escasez de equipo en condiciones de operación económica.
  • Bajos salarios y baja motivación del personal.
  • Pobre calidad del personal y pérdida de aquél que va adquiriendo experiencia, que es empleado por empresas privadas.
  • Tamaño desmesurado de las dependencias del sector público encargadas de la conservación.
  • Excesivos gastos en personal con relación a los montos dedicados al trabajo efectivo, a veces como consecuencia de procesos inflacionarios que afectan al salario.
  • Repetición del proceso construcción - falta de conservación - destrucción - necesidad de reconstrucción.

Se dice que cada dólar ahorrado en conservación cuesta 3 dólares en operación vehicular y 2.50 dólares en la futura e inexorable reconstrucción. Estos valores también parecen muy bajos.

Latinoamérica ha recurrido con frecuencia al financiamiento externo para sus proyectos de conservación. Desde fuera, se estima que probablemente ninguno de estos esfuerzos ha mejorado las condiciones de las carreteras, en ningún país y en ninguna región. Por lo general, las carreteras "beneficiadas" por ese financiamiento evolucionan con rapidez de regreso a su condición previa.

Se considera que los proyectos de conservación fallan por tres razones principales:

  • Se atacan algunos problemas, quizá con algún éxito, pero no otros de posible mayor importancia.
  • Se abordan las consecuencias visibles de la falta de conservación, pero no las causas que originan las situaciones inconvenientes.
  • Muchas decisiones positivas se modifican sobre la marcha en forma improvisada.

A la utilización de recursos provenientes de un cierto financiamiento externo para un proyecto dado, podría hacérsele el comentario adicional de que la obtención de esos recursos por una sola vez no asegura que las carreteras involucradas no regresen rápidamente a su condición anterior. Esta reflexión podría extenderse, con mayor razón, si lo que se atendiera con ese recurso externo fuera la implantación de una estrategia de conservación de puentes o carreteras. En tal caso, un grupo profesional de algún país ofrece hacerse cargo de todo, entrenando a algunas personas; hace inventarios de necesidades y proporciona, quizá, una primera lista de operaciones a ejecutar, con el criterio de jerarquización que se desprenda de la estrategia implantada. En ese momento se acaba el contrato, el grupo consultor extranjero se retira y el Departamento de Conservación del país de que se trate debe seguir enfrentando solo una tarea que no ha visto nacer, de la que no ha seguido su desarrollo, que no conoce todo su personal y que no ha calado en su organización. Como es natural, al cabo de algún tiempo las cosas vuelven a donde estaban. Un plan estratégico nacido de la propia institución nacional cuesta quizá más trabajo en su implantación, pero nace del esfuerzo de todos y surge enraizado en la institución; no tiene por qué desaparecer con el tiempo, sino que por el contrario tenderá a perfeccionarse.

Se acepta que las dos principales causas de los graves problemas de conservación en Latinoamérica son:

  • Se ha llegado a una situación en que parece imposible financiar la conservación de las redes nacionales con fondos procedentes de los ingresos fiscales. La experiencia indica que otros proyectos gubernamentales como construcciones nuevas y asistencia social, entre otros, terminan por actuar contra el presupuesto de conservación, usualmente menos atractivo y lucidor. Como resultado, este presupuesto acaba dedicándose a situaciones de emergencia.
  • Se estima muy difícil que un esquema basado en la actuación única del sector público pueda conducir a una organización eficiente de la conservación. Pocos servidores públicos enterados de la problemática tienen verdadero poder para resolver los problemas y pocos hombres con capacidad de decisión de amplia cobertura tienen la suficiente motivación y conocimiento de los problemas para llegar a las decisiones más correctas. Por desdicha, los sobrecostos debidos a la falta de conservación no son directamente pagados por las instituciones gubernamentales encargadas de ella, sino que se reflejan en un aumento general de los costos de operación vehiculares, que se fragmentan en todo el panorama económico del país.

El reconocimiento de las dos causas fundamentales de los problemas de conservación en América Latina lleva a considerar una reforma profunda de los procesos de financiamiento y organización de la conservación, cuyos criterios básicos son:

  • La reforma debe proceder no sólo de los departamentos de carreteras existentes. En gran parte, debe sostenerse en una amplia base de usuarios de las carreteras, tanto del sector público como del privado, y debe ser económicamente soportada por ellos.
  • La mayor parte de los usuarios y operadores del transporte son importantes contribuyentes y pagan también la conservación; por ende, deben estar interesados en ella. Hay millones de personas que de una u otra forma tienen interés en el proceso (asociaciones de transportistas, de industriales, cámaras de comercio, etc.). Muchas instituciones públicas, preocupadas por la marcha general de la economía nacional, son aliadas potenciales de cualquier sano proceso de reforma.
  • La reforma comienza con la concientización de los interesados y continúa con la orientación que se dé al esfuerzo común.
  • La conservación de carreteras podría ser financiada a través de recursos aportados por los usuarios, independientes de los obtenidos por el sistema general de impuestos. Ello sucede en servicios tales como la energía eléctrica o el agua, en donde el pago de una tarifa por uso es universalmente reconocido.
  • Las carreteras en las que sea fácil establecer una tarifa para que el usuario colabore al financiamiento de su conservación, deben distinguirse de otras en las que por distintas razones ello pudiera no ser tan fácil (carreteras de desarrollo regional o rural, carreteras forestales, caminos de muy bajo tránsito, etc.). Sin embargo, aun en estos casos cabe imaginar mecanismos de participación privada en los financiamientos.
  • Un método posible para colectar fondos privados destinados a la conservación general es el bien conocido impuesto adicional a la venta de gasolina y lubricantes. Típicamente este impuesto no ha rebasado el 1% del valor de una venta dada. En segundo lugar de eficiencia se cita la cuota, que necesariamente queda circunscrita a ciertas carreteras de tránsito elevado, no demasiado abundantes en Latinoámerica.
  • Otro mecanismo que se recomienda para aumentar la eficiencia de la conservación es la transferencia de su responsabilidad a empresas privadas, mediante contratos provistos de cláusulas que premien competitividad y eficiencia. Estas empresas, así como las operaciones de conservación que realicen los Departamentos estatales, deberán operar en un régimen estrictamente comercial, con contabilidad en números negros.

Independientemente del valor que pueda otorgarse a los comentarios anteriores, parece válido comentar que a las reflexiones reseñadas, originales del Sr. Schliessler, debe añadirse la necesidad de sustentar los trabajos de conservación vial por medio de una estrategia basada en un objetivo y unas metas claras, pués sólo este requisito permitirá jerarquizar en forma adecuada los trabajos a realizar.

El IMT ha propuesto como objetivo único de la conservación la optimización del transporte de carga en México y como única meta para lograr este objetivo ha sugerido la eliminación de sobrecostos de operación en las carreteras, con atención preferente a vehículos pesados. Para implantar esta estrategia ha desarrollado un sistema de administración de pavimentos, que toma en cuenta la condición estructural de las carreteras; una extensión del sistema anterior para conocer duración y rendimiento económico de cualquier acción de conservación; un conjunto de estudios complementarios para conocer los sobrecostos de operación de los vehículos en función de la pendiente, la velocidad, la curvatura y el estado superficial de las carreteras y, finalmente, un mecanismo simple, al alcance de cualquier organismo gubernamental interesado, para estimar el valor comercial de la carga que pasa por un cierto camino, dato que se considera fundamental para jerarquizar acciones e inversiones.


Alfonso Rico Rodríguez, Director General del IMT
 
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