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Por su relevancia para el desarrollo del transporte en el país, a continuación se presenta la traducción de las Conclusiones y Recomendaciones Generales del Seminario de la OCDE sobre Redes de Transporte Intermodal y Logística organizado por la OCDE, SCT-IMT, celebrado en la Cd. de México del 3 al 5 de junio de 19971.
Aún cuando ya han transcurrido dos años desde la celebración del evento, se considera que las conclusiones siguen siendo vigentes, y que dos años es un período suficiente para mirar hacia atrás y ponderar lo que se ha hecho y lo que queda por hacer en materia del desarrollo del intermodalismo y la logística en México.
El Seminario fue organizado en torno a cinco temas principales: Tópico 1. - ¿Cuáles son los elementos necesarios más importantes para promover el transporte multimodal? a href="#n1"2 Tópico 2. - ¿Cómo pueden desarrollarse estrategias para el multimodalismo? Tópico 3. - ¿Cuáles son las principales tendencias actuales más comunes para el financiamiento de infraestructura? Tópico 4. - ¿Cuáles son las tendencias actuales en logística y sus implicaciones para la política del transporte? Tópico 5. - ¿Cuáles son las tendencias futuras y los requerimientos para el transporte intermodal y su contribución para el manejo de las externalidades del transporte? Este fue un evento excepcionalmente estimulante debido a la oportunidad de apreciar las interacciones entre intermodalismo, logística y finanzas, que normalmente son examinados de manera aislada. Las principales conclusiones y recomendaciones del seminario respecto a cada uno de los cinco tópicos se presentan a continuación.
Tópico 1. - ¿Cuáles son los elementos necesarios más importantes para promover el transporte multimodal? Hubo un amplio acuerdo con relación a los elementos necesarios para promover el transporte multimodal; los más importantes fueron identificados como:
Ganar eficiencia. El multimodalismo sólo se desarrollará en donde haya algunas ventajas económicas, financieras o del medio ambiente por ser explotadas. Algunas de esas ventajas son derivadas del entorno geográfico (por ejemplo, la existencia de flujos de carga de grandes distancias), algunos son resultados de desarrollos tecnológicos recientes (por ejemplo, los carros de ferrocarril para doble estiba) y algunos se sustentan en oportunidades para una producción secundaria en las interrupciones de la cadena de transporte. Sin embargo, la eficiencia potencial ganada sólo será posible si se establecen mecanismos de tarificación apropiados.
Beneficios para el medio ambiente. Los beneficios para el medio ambiente han sido una importante fuerza directora detrás del multimodalismo en Europa y Japón, y en muchos países son la razón principal para la intervención del Gobierno para enfrentarse al cisma modal. Sin embargo, ha habido una diferencia en la motivación para adoptar el multimodalismo entre Europa /Japón -donde ha sido una respuesta a asuntos medioamientales y dirigida principalmente por el gobierno- y Norteamérica -donde ha sido motivada para ganar eficiencia y ha sido manejada por el sector privado-.
Masa crítica. Una masa o volumen crítico de tráfico es necesario para sostener las altas frecuencias, los bajos costos de servicios de transporte y las pesadas inversiones en infraestructura y soporte logístico. El intermodalismo ha sido menos exitoso para los países pequeños, las pequeñas compañías y los pequeños flujos de tráfico. Esto hace destacar la importancia de cómo eludir la polarización y situaciones en las que se permite a las grandes empresas usar el intermodalismo para agobiar a sus pequeños competidores, y a los grandes países incrementar sus ventajas competitivas sobre otros pequeños.
Alta calidad de servicio. Se requiere una alta calidad de servicio en todos los modos de transporte de la cadena multimodal; si hay un eslabón débil, dicha calidad no podrá lograrse. Los modos individuales necesitan sustentarse en infraestructura y logística de alta calidad, con la finalidad de proporcionar un servicio seguro y confiable, lo cual es costoso. Por ello, para minimizar las inversiones requeridas, es necesario enfocarse en la provisión de servicios multimodales en corredores específicos, en lugar de establecer objetivos demasiado ambiciosos buscando su disponibilidad en todas las rutas.
Puntos de transferencia eficientes. Los puntos de transferencia parecen ser uno de los principales cuellos de botella en las cadenas multimodales. Esto es en parte, debido a la incertidumbre acerca de quién deberá asumir la responsabilidad de desarrollarlos, y en parte, porque muchos de los puntos de transferencia actualmente en uso han sido adaptados de viejos patios ferroviarios e instalaciones portuarias que no fueron diseñadas para ese propósito y están deficientemente localizadas con relación a las necesidades existentes.
Estandarización o normalización. Las necesidades de estandarización de:
Fueron temas recurrentes en el seminario. La estandarización se ha convertido en un asunto importante debido a que el intermodalismo ha sido generado en gran medida por los flujos de carga internacionales en lugar de los nacionales.
Eliminación de impedimentos legales y regulatorios. En años recientes, la desregulación ha sido muy exitosa en cuanto a abrir nuevas oportunidades de inversión para el intermodalismo e incorporar al sector privado a esta actividad. Esto ha sido particularmente evidente en los Estados Unidos y en América Latina. Sin embargo, aunque la desregulación ha sido un estímulo importante para el multimodalismo, aún se entiende poco del proceso subyacente que lo origina.
Estructuras organizacionales apropiadas dentro de la industria del transporte. El multimodalismo ha sido más eficiente en las rutas de comercio caracterizadas por una concentración de transportistas, en parte debido a que esto ha permitido a los transportistas individuales alcanzar el volumen o masa critica requerida para soportar las operaciones multimodales. Sin embargo, el proceso de concentración ha ocurrido de diferente maneras en diferentes partes del mundo: en Estados Unidos, a través de la integración vertical; en Europa, las asociaciones y la libertad dada a los transportistas nacionales para formar alianzas globales. Las operaciones multimodales están concentrándose cada vez más en las manos de un pequeño número de compañías o consorcios, estableciendo la doble corriente de cómo se puede mantener la mejor competencia y cómo se puede garantizar el acceso al mercado a los nuevos participantes que tienen ideas innovadoras, pero que no establecieron una base de tráfico.
Sistemas de información eficientes y comprensibles. Existe la necesidad de monitorear y rastrear la carga así como el movimiento entre los diferentes modos de transporte en una cadena multimodal. Esto ha tenido un progreso importante en los años recientes, pero todavía hay un campo en la cual hay mucho trabajo por hacer.
Provisión de un ambiente de negocios fuerte. El multimodalismo hará muchos progresos cuando haya un crecimiento comercial importante - actualmente, resultado de la liberalización económica, la integración regional y la rápida expansión del comercio internacional- y un clima favorable de inversión para el sector privado.
Obstáculos al multimodalismo. En el Seminario también se discutió acerca de los principales obstáculos para el multimodalismo, enfocándose en cinco áreas:
En una gran cadena de abastecimiento internacional existen muchos conflictos de intereses potenciales entre las diferentes partes. Los conflictos de interés no sólo ocurren entre los diferentes modos en la cadena, los cuales están ansiosos por proteger su posición establecida y su actual parte del mercado, sino también entre operadores de transporte y gobiernos en países vecinos. Puede ser el resultado de la competencia por el empleo e inversiones, o de diferentes tradiciones culturales; también pueden ser reflejo de diferentes valores políticos y procedimientos de toma de decisiones, o ser causados por diferentes regímenes impositivos y de tarificación. También existen conflictos de interés entre los gobiernos y las empresas del sector privado involucradas en el transporte multi-modal: el primero, busca maximizar el beneficio, económico y medio-ambiental del intermodalismo y el segundo está más interesado en la rentabilidad. Más aún, también existen algunas tensiones entre los consumidores de servicios multimodales, entre aquellos que están buscando eficiencia y reducción de costos y aquellos que desean mantener su libertad de elegir. Existe una clara necesidad para el gobierno de trabajar juntos para resolver esas diferencias, y crear así un ambiente en el cual la competencia pueda ser complementada por la cooperación, y un foro en el cual las diferentes partes puedan asistir juntas a identificar proyectos de beneficio mutuo.
El crecimiento del intermodalismo ha sido retardado por la escasez generalizada de recursos públicos para la inversión. Existen varias maneras de resolver este problema. Las cuales son descritas en el Tópico 3.
A pesar de la desregulación generalizada del transporte, que ha tenido lugar en los últimos años, aún permanecen varios impedimentos regulatorios para el multi-modalismo, tanto dentro de los propios países como en los cruces fronterizos.
Prevalece la confusión acerca de quién es el responsable cuando las cosas salen mal. Para prevenir esta clase de demandas, muchos de los grandes operadores multimodales están preparándose por su cuenta para asumir el riesgo. En suma, el aseguramiento de la carga está disponible y es ampliamente utilizado por los grandes usuarios. Sin embargo, los riesgos son más difíciles de absorber para los pequeños operadores y tienen un efecto psicológico importante en la actitud del cliente hacia el multimodalismo.
Debido a que los servicios multimodales son proporcionados por firmas privadas competidoras en lugar de una gran empresa del gobierno, hay relativamente poca discusión o difusión de información acerca de las necesidades del cliente. En suma, algunos de los eslabones de la cadena están controlados por organizaciones, las cuales -como los ferrocarriles estatales en el pasado- han puesto poca atención a los requerimientos de los clientes y pueden no estar totalmente enterados de los tipos de servicio para los cuales hay una demanda emergente por parte de los clientes.
Pasajeros. Algunos conferenciantes señalaron que el intermodalismo ha sido más exitoso en la carga que en los pasajeros. Esto fue atribuido a tres factores principales:
En general, la experiencia en el multimodalismo de pasajeros ha sido más variada que en el caso de la carga. El multimodalismo está volviéndose casi obligatorio en las grandes rutas conurbadas congestionadas, pero aún es raro en los viajes y ciudades pequeñas, debido a la falta de incentivos para integrar itinerarios de servicios y venta de boletos únicos.
Tópico 2. - ¿Cómo pueden desarrollarse estrategias para el multimodalismo? Las conclusiones de este Seminario caen dentro de dos grupos: las relacionadas a los asuntos técnicos y las cuestiones institucionales.
Asuntos técnicos. Existe un amplio acuerdo acerca de los requerimientos técnicos para desarrollar estrategias multimodales:
Enfocadas en las necesidades del cliente. Las estrategias de transporte multimodal deben ser regidas por los clientes.
Consideración de todos los modos. Una vez que las necesidades de los clientes han sido definidas, las estrategias deben considerar la disponibilidad de cada uno de los diferentes modos para cubrir esas necesidades, identificando las ventajas comparativas de cada modo. La permutación de los diferentes modos debe ser considerada - si es necesario, incluir modificaciones a los servicios actualmente proporcionados - con la finalidad de seleccionar la combinación que mejor cubra las necesidades de los clientes.
Combinación de los flujos de carga. La estrategia debe buscar la combinación de flujos de carga para alcanzar el volumen o masa crítica requeridos para crear economías de escala, justificando el uso de los modos de transporte menos contaminantes, y hacer la mejor utilización de capacidad de transporte existente.
Remoción de cuellos de botella. La eliminación de cuellos de botella a menudo logra una gran expansión en la capacidad de la red a un costo relativamente bajo, así como la obtención de mejoras significativas en la calidad del servicio.
Estandarización. Las estrategias multimodales deben buscar los medios más eficientes para lograr la estandarización, ya sea una estandarización física (por ejemplo, de equipo o de dimensiones de los vehículos) o una estandarización de los procedimientos (por ejemplo documentación y sistemas de tecnologías para manejo de información)
Políticas efectivas de tarificación. Las estrategias multimodales deben sustentarse en un análisis completo de costos (incluyendo las externalidades) y deben abarcar la introducción de políticas de tarificación apropiadas para asegurar que los clientes sean sabedores de esos costos y se comporten de manera que todas las partes contribuyan a reducir a un mínimo el sistema de costos totales.
Asuntos o temas institucionales. Los asuntos institucionales están en un área en la cual se presentó un gran acuerdo. Ese no fue el caso con relación a la estructura institucional apropiada, donde las opiniones estuvieron divididas acerca del grado en el cual el liderazgo en las estrategias multimodales debe ser tomado por el sector privado o el sector público. Aunque algunos conferencistas expresaron el punto de vista de que el desarrollo de los sistemas de transporte multimodal deberían de dejarse completamente al sector privado, otros observaron un rol importante para el gobierno en posibilitar y facilitar el desarrollo privado. También hubo gran apoyo al punto de vista que los gobiernos deben tomar la iniciativa para promover el multimodalismo en apoyo a sus propios y más amplios objetivos. En este escenario pro-activo, el rol del gobierno fue definido como:
Existe un acuerdo general acerca de la necesidad de crear asociaciones mixtas, público-privadas, pero hubo diversas opiniones acerca de cómo socios tan diferentes, con distintos objetivos, pueden estar juntos, por ejemplo:
Las ventajas de los procedimientos formales son que con ellos se crean instituciones estables que satisfacen la planeación de largo plazo, permitiendo la toma transparente de decisiones, y aseguran que ninguno de los socios quede afuera. Las desventajas son que no hay sensibilidad suficiente ante cambios en el entorno, y no se alienta la innovación y la evolución rápida de las ideas.
Tópico 3. - ¿Cuáles son las principales tendencias actuales más comunes para el financiamiento de la infraestructura? El financiamiento de la infraestructura del transporte es un campo en donde está empezando la curva del aprendizaje. Las opciones de financiamiento varían considerablemente de un proyecto al siguiente y aún no se desarrolla la experiencia o la metodología para llevar a cabo una elección racional. Se dio un amplio acuerdo con relación al número de principios generales, pero preocupa que ninguno detalló pautas disponibles con relación a como aplicar esos principios a proyectos individuales.
Principios comunes.
Escasez de fondos públicos. En casi todos los países de la OCDE no hay fondos públicos disponibles para continuar con el 100% del financiamiento de la infraestructura pública.
Problemas de aseguramiento del financiamiento privado. Hay relativamente pocos proyectos de infraestructura del transporte que sean satisfechos con el 100% de financiamiento privado. Los proyectos de transporte tienen características completamente diferentes que los proyectos de infraestructura en los campos de telecomunicaciones y energía - con los cuales compiten por el financiamiento privado - y encuentran más difícil asegurar la inversión privada.
Asociaciones público - privadas. Las asociaciones público - privadas parecen ser la solución más promisoria para el financiamiento de infraestructura de transporte, ya que combinan la experiencia del sector público en el desarrollo de infraestructura y elaboración de políticas con la visión comercial y la voluntad para aceptar riesgos de la empresa privada. Las buenas asociaciones dependen de:
Se acepta que el sector privado debe tener suficiente ganancia para compensar el riesgo que está tomando, pero hay preocupación con relación a que los altos ingresos pretendidos por el sector privado estén fuera de toda proporción al riesgo transferido. Muchos proyectos están sustentados por un extenso rango de garantías gubernamentales y hay amplia experiencia con relación a que los gobiernos afianzan a los inversionistas privados cuando las cosas van mal. Hay abundantes mecanismos disponibles para proteger al inversionista privado contra riesgos. Estos incluyen:
La pregunta es: ¿Qué tanta protección al riesgo es razonable que conceda el gobierno?
Viabilidad financiera. Uno de los principales retos en el establecimiento de una asociación público - privada es convertir la viabilidad económica en viabilidad financiera. Proyectos viables desde una perspectiva socioeconómica no son siempre viables financieramente, debido a la dificultad de capturar beneficios, y debido a que no existen mecanismos de precios de mercado apropiados para la infraestructura, tal como una carretera que ha sido tradicionalmente proporcionada como un servicio público.
Recuperación de los costos a través de los usuarios. La viabilidad financiera puede ser mejorada por la recuperación de los costos a través de los usuarios. Sin embargo, existen diferentes principios, los cuales pueden utilizarse para calcular los cargos a los usuarios:
Recuperación de costos.
El principio por aplicar, depende frecuentemente de cómo es financiado el proyecto, y también puede variar -incluso- entre países vecinos. Más aún, no está claro quien deberá pagar por los costos de las obras de protección al medio ambiente, especialmente en los casos donde éstas han sido diseñadas para ganar aceptación política para el proyecto, en lugar de ser el resultado de una evaluación racional de necesidades del medio ambiente. Asimismo, existe la pregunta de si algunos costos de los proyectos debieran recuperarse a través de terceras partes beneficiadas - por ejemplo, de personas que ven elevado el valor de sus propiedades como resultado de una mejor accesibilidad. Este tipo de proceso de recuperación de costos es más difícil de implantar, debido a que usualmente involucra alguna forma de impuesto, con los ingresos provenientes de impuestos reciclados dentro del proyecto, vía una contribución gubernamental hacia sus costos.
La relación entre financiamiento público y privado. En vista de las deficientes condiciones de la infraestructura del transporte en muchos países y de la rápida expansión en la demanda, hubo un acuerdo general con relación a que el financiamiento público no debe ser reemplazado por financiamiento privado, sino que ambos deberían tener un rol de adición y complemento.
Tendencias actuales.
Reconocimiento de las necesidades de los diferentes tipos de inversionista privado. El mejor reconocimiento de las necesidades de los diferentes tipos de inversionista dará acceso a los proyectos de infraestructura a una porción más amplia de mercados internacionales y nacionales de capital. Existen dos tipos de inversionista privado, cada uno con diferentes necesidades:
Esta clasificación está orientada a:
La emisión de prestamos subordinados por bancos de desarrollo regional. En Latinoamérica, los bancos de desarrollo nacional, tales como BANOBRAS (México) son capaces de utilizar el capital subordinado del gobierno para financiar parcialmente proyectos privados. Este es capital que ha sido devuelto al final del proyecto, pero por el que no recibe ninguna recompensa financiera. El capital subordinado puede:
La buena disposición de las agencias de préstamos internacionales para respaldar proyectos del sector privado. Ambos, la Corporación Financiera Internacional (IFC, International Finance Corporation) y el Banco Interamericano de Desarrollo, están inclinándose hacia una política de creciente soporte para la inversión del sector privado en infraestructura.
La difusión de las asociaciones publico-privadas de nivel nacional hacia el nivel regional. Aunque el concepto de asociación público-privada fue desarrollado primero por los gobiernos nacionales, ahora se está propagando a las autoridades de las regiones, provincias y ciudades. El conocimiento y la experiencia ganados a nivel nacional, pueden ser difundidos efectiva y ampliamente a los gobiernos locales, y se necesita investigación acerca del cambio en el papel y efectividad de las asociaciones público-privadas, una vez que el socio del sector público ya no es el extenso gobierno nacional.
Agencias reguladoras autónomas. Las agencias reguladoras autónomas reducen los riesgos de cambios de políticas para el inversionista privado, particularmente en áreas como el control de tarifas. Sin embargo, hasta ahora son relativamente pocas las establecidas exitósamente, por lo que es una de las áreas institucionales en la que se requiere progresar más para desarrollar su potencial total.
Areas de interés. Los participantes al seminario expresaron su interés acerca de dos temas:
Necesidades de investigación. Para que el inversionista privado tenga más confianza en los proyectos de infraestructura del transporte, y para que los gobiernos entiendan su papel, necesitan investigar más acerca de:
Tópico 4. - ¿Cuáles son las tendencias actuales en logística y sus implicaciones para la política del transporte? Las principales tendencias en logística y sus implicaciones para la política de transporte, están resumidas en el cuadro siguiente.
Tópico 5. - ¿Cuáles son las tendencias futuras y los requerimientos para el transporte intermodal, y su contribución para el manejo de las externalidades del transporte?
La viabilidad del transporte intermodal . Algunos de los participantes en el seminario expresaron la inquietud de que en un ambiente desregulado, con gran presencia de la inversión privada, no habrá futuro para el transporte multimodal. Sin embargo, pueden hacerse tres observaciones en contra de este punto de vista.
Factores de desarrollo sustentable. También hay preocupación acerca de que el rápido crecimiento de la demanda del transporte, resultado del progreso en la logística, no será compatible con el desarrollo sustentable. Esto es un problema importante, que justifica serias reflexiones. Aunque (en los países desarrollados) las políticas de tarificación e intervención directa del gobierno, para promover el uso de transportes más benignos con el medio ambiente, se ligan para promover el multimodalismo, al menos dos de los papeles sugeridos para el multimodalismo no son siempre tan favorables al medio ambiente como parece, como a menudo resulta en:
Existe entonces la necesidad de una análisis más crítico de los costos y beneficios medioambientales del multimodalismo.
Necesidad de acción. Se requieren muchas acciones para promover el desarrollo del transporte multimodal. Entre ellas se incluye:
Necesidad de investigación. El seminario identificó tres áreas principales para la investigación: INFORMACIÓN: Acerca de las necesidades del usuario y de los requerimientos de los inversionistas privados. METODOLOGÍA: Procedimientos de selección de proyectos que reconcilien los valores sociales y privados. BENCHMARKING3: Mejores prácticas internacionales.
Conclusiones generales del seminario. Nuevos modos de transporte han aparecido en el pasado a intervalos regulares de tiempo, empezando en el siglo pasado, con el desarrollo de canales navegables, seguidos sucesivamente por el transporte ferroviario, carretero y aéreo. Ahora, el tiempo parece ser propicio para el surgimiento de un quinto modo -el multimodalismo- basado en la integración de los modos existentes a través de las tecnologías de manejo de información. Debemos, entonces, prepararnos para los desafíos que este nuevo modo traerá.
Traducción realizada por Carmen Gpe. Morales Pérez, Investigadora del IMT con introducción de Roberto Aguerrebere Salido, Coordinador de Transporte Integrado, del documento Conclusiones y Recomendaciones Generales, escrito originalmente en inglés y preparado por la Sra. Sheila Farrel, publicado en la Memoria del Seminario de la OCDE Sobre Redes de Transporte Intermodal y Logística, editado por la OCDE y SCT.
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