Introducción.

Los cargos por congestionamiento son vistos ahora en los Estados Unidos de América (EUA) como un elemento que será parte de la implantación de los sistemas inteligentes de transporte (SIT) en lugares en donde se recomiende su aplicación. Las tecnologías de Identificación Automática de Vehículos (IAV)/Cobro Electrónico de Cuotas harán posible establecer sistemas de manejo de demanda basados en cobros por el uso de caminos para cambiar o limitar la demanda por transporte. Esto puede lograrse sin agravar los congestionamientos en las plazas de cobro. El nivel de las cuotas puede cambiarse para distribuir la demanda de transporte entre las diferentes rutas o modalidades de transporte (Pietrzyk, 1994; IVHS America, 1992).

El uso de cargos por congestionamiento es comúnmente aceptado como la primera mejor opción para reducir los niveles de congestionamiento. El cobrar por los efectos externos que la incorporación de nuevos vehículos a una red de tráfico causan en el resto de los vehículos que ya se encuentran usando la red se ha visto como una forma adecuada de reducir los congestionamientos. En esta nota se revisan algunas de las experiencias con el uso de este tipo de esquemas en los EUA. En nota posterior se revisarán las experiencias en el resto del mundo.

La experiencia de los EUA con el uso de cargos por congestionamiento ha sido hasta tiempos recientes muy limitada, debido esto en gran parte a la fuerte oposición pública a cualquier clase de restricción al libre tránsito, derecho asumido como inalienable por la mayoría de la población americana. Higgins (1986) describe los muy limitados proyectos de demostración que se intentaron en los años setenta. En su presentación, cuenta como en 1976, William T. Coleman, entonces secretario de transporte de los EUA, ofreció a diferentes ciudades, en donde los líderes parecían preocupados por los problemas de tráfico, financiamiento limitado para la puesta en práctica de esquemas de cargos por congestionamiento similares a los de Singapur. Ninguna de las ciudades más grandes de los EU fue incluida debido al alto costo de las mejoras en el transporte público necesarias para complementar la aplicación de los esquemas de cargos por congestionamiento. En ese tipo de esquema, al igual que en Singapur, los vehículos serían provistos de engomados que les permitirían entrar a las zonas restringidas durante los horarios pre-establecidos.

De las ciudades que recibieron la oferta, solamente tres estuvieron interesadas en continuar con las discusiones respecto a establecer un esquema de cargos por congestionamiento: Madison, Wisconsin; Berkeley, California; y Honolulú, Hawai. Otras ciudades estaban más interesadas en la demostración de zonas libres de automóviles y algunas más consideraron que problemas prácticos, técnicos, políticos o financieros afectarían la posible aplicación de esquemas de cargos por congestionamiento. También fue expresada preocupación acerca de los efectos en negocios en los centros de las ciudades. Después de los trabajos preliminares para las tres ciudades, el resultado fue el mismo: no se recomendó ningún estudio posterior y la aplicación de cargos por congestionamiento fue olvidada.

Higgins (1986) señala que la razón principal para la falta de interés en proyectos de demostración fue la carencia de entendimiento del público respecto a los esquemas de cargos por congestionamiento. Esta falta de conocimiento fue agravada por la prensa preocupada por la falta de libertad de movimiento que los esquemas suponían, los efectos en los negocios de la localidad y la equidad del sistema. La consecuencia fue la sobrerreacción del público a cualquier propuesta en el área. Respecto al apoyo de los líderes de las comunidades, Higgins sugiere que se requería un mayor apoyo de los políticos locales pero éste no se alcanzó debido a la falta de interés en el tópico.

El aeropuerto de Los Angeles.

Aún cuando en los 80´s había una falta de interés general por proyectos de cargos por congestionamiento en los EU, un esquema fue aplicado exitosamente en el aeropuerto de Los Angeles para controlar el número y la hora en que autobuses y taxis entraban en el área del aeropuerto. Lampe (1993) describe el esquema de la siguiente manera: en el aeropuerto de Los Angeles 60,000 automóviles entraban a la terminal central cada día. Había alrededor de 500 operadores comerciales con 5,500 vehículos. Los vehículos de alquiler competían con los autos privados por pasajeros en la zona de llegada, creando de esta forma congestionamientos mientras esperaban por pasajeros adicionales. La administración del aeropuerto cobraba a los vehículos comerciales un cargo por acceso basado en un sistema de confianza en donde los operadores reportaban el número de veces que entraban durante el día al área de la terminal central.

Sin embargo, la administración no estaba convencida de que el sistema de confianza trabajara adecuadamente. En 1989, después de evaluar las tecnologías disponibles, decidieron instalar un sistema de Identificación Automática de Vehículos (IAV) para reducir los congestionamientos de tráfico y maximizar los ingresos recabados de los operadores comerciales. La instalación del sistema se completó en septiembre de 1990.

El sistema de identificación consistía de tarjetas y lectores electrónicos. Cuarenta y una antenas fueron montadas en estructuras elevadas ya existentes en el área de la terminal central. Las tarjetas electrónicas fueron instaladas en los 5,500 vehículos de alquiler. Los vehículos eran contados cada vez que entraban a la terminal y la cuota correspondiente les era cargada conforme al tipo de vehículo.

Después de la puesta en práctica del sistema, los congestionamientos se redujeron en un 20 por ciento y los ingresos por cuotas aumentaron más de un 250 por ciento comparados con el sistema de confianza anteriormente usado.

Desarrollos recientes.

Algunos desarrollos recientes muestran un renovado interés de los políticos estadounidenses en los esquemas de cargos por congestionamiento. A finales de 1992, la Administración Federal de Carreteras (AFC), dentro de un programa establecido por la Ley para la Eficiencia del Transporte Intermodal de Superficie (AETIS), solicitó propuestas de los gobiernos estatales y locales para la obtención de financiamiento de hasta cinco programas pilotos de cargos por congestionamiento. La Ley destinaba hasta 25 millones de dólares para ese fin. Los requisitos principales a cubrir por las propuestas eran (ITE Journal, enero de 1993):

• Declarar el propósito de modificar el comportamiento de los conductores mediante el uso de cargos por congestionamiento.
• Incluir aplicaciones extensivas de cargos por congestionamiento, incluyendo el uso de cobros por el uso de caminos.
• Incluir cargos por congestionamiento como parte de un programa para solucionar congestionamientos, mejorar la calidad del aire e implementar el ahorro de energía.
• Demostrar la participación del público en el desarrollo del programa.
• Demostrar su posible puesta en práctica en un corto plazo.
• Demostrar que los proyectos no tendrían un impacto adverso importante en rutas o modos de transporte alterno.
• Incluir planes para la evaluación y el monitoreo de los proyectos propuestos.
• Incorporar el uso de tecnologías avanzadas para el cobro electrónico de cuotas y manejo de tráfico.
• Incluir planes financieros y de administración adecuados para los proyectos piloto; y
• Ampliar la base de conocimientos de aplicaciones de cargos por congestionamiento.

La fecha límite inicial para la presentación de propuestas fue ampliada dos veces (ITE Journal, julio de 1994). De las 16 solicitudes de áreas urbanas de nueve estados recibidas, solamente una cubría los requisitos propuestos. Esta fue una propuesta para aumentar las cuotas en los periodos pico de tráfico en el puente Oakland - San Francisco, a fin de controlar la demanda.

El puente de la Bahía de San Francisco

Este fue el primero de los proyectos de demostración de cargos por congestionamiento dentro del programa de la Ley para la Eficiencia del Transporte Intermodal de Superficie. Su fase de planeación empezó en el otoño de 1993. El proyecto trataba de encontrar las formas más factibles para reducir congestionamientos en el puente mediante el uso de cargos por congestionamiento (Frick et al, 1996). La cuota de un dólar, en ese entonces vigente, se incrementaría a dos o tres dólares durante los periodos pico, con la intención de desviar la demanda hacia a los periodos no pico o al transporte público, reduciendo así la contaminación y los congestionamientos (TRB, 1994).

El área de la Bahía de San Francisco puede ser considerada como un sitio ideal para probar esquemas de cargos por congestionamiento. Existe ahí una gran base de apoyo entre el público para temas tales como calidad del aire o transporte público, el corredor del puente San Francisco - Oakland es uno de los más usados en los EU, con cerca de 485,000 personas-viaje diariamente, siendo el pico matutino de 135,000 viajes. Los congestionamientos de tráfico son un problema recurrente en el puente. El corredor del puente de la Bahía ofrece diversas modos de transporte que pueden ser útiles a un esquema de cargos por congestionamiento, estos modos incluyen tren, autobuses, transbordadores, rondas y un servicio especial para ciclistas.

Antes del programa de cargos por congestionamiento, las cuotas eran cobradas en forma manual durante los periodos pico (5 a 10 a.m. y 3 a 6 p.m.), únicamente a los viajeros con dirección poniente. El peaje era de un dólar para vehículos no comerciales y de tres a diez dólares con cincuenta centavos para los vehículos comerciales, dependiendo del número de ejes. Vehículos de pasajeros con tres o más ocupantes estaban exentos de pago. En 1994, el Departamento de Transporte de California empezó a instrumentar un sistema de cobro electrónico de cuotas (CEC) usando tecnología de identificación automática de vehículos (TRB, 1994).

El reto principal encontrado en la fase de planeación fue la falta de aceptación de parte del público a un esquema de cargos por congestionamiento. Algunos ciudadanos lo vieron como una forma de sacar a flote, por medio de nuevos impuestos, a empresas de transporte público con problemas financieros y ciertos políticos no quisieron tomar riesgos ante el temor de su efecto en las elecciones. Después de un año de discusiones con las partes interesadas, en noviembre de 1994 el consejo de administración adoptó una propuesta. La propuesta incluía una cuota de tres dólares para los vehículos con dirección poniente y menos de tres ocupantes entre las 6 y 9:30 a.m. y entre las 3 y 6 p.m.; los automóviles con tres o más ocupantes estarían exentos de pago. Los ingresos, estimados en 22 millones de dólares, serían usados en mejoras al transporte público, rondas y otros modos de transporte. La propuesta incluía también un descuento para conductores de bajo ingreso que continuarían pagando la cuota de un dólar. Debido a las características de la red de tráfico, se esperaba que la puesta en práctica del programa de cargos por congestionamiento no crearía efectos colaterales en otras instalaciones.

Como consecuencia de cambios en el congreso federal, el proyecto perdió 23.5 millones de dólares de un fondo de la Administración Federal de Carreteras. El consejo de administración fue obligado a replantear la propuesta considerando la falta de recursos federales para las mejoras del transporte público. En 1994, cambios en la legislatura estatal hicieron que el consejo de administración reconsiderara la presentación de la propuesta al congreso estatal ya que la aprobación de esta cámara es necesaria para cualquier cambio en el nivel de las cuotas. Algunos integrantes del consejo consideraron que no había posibilidades de que la propuesta fuera aprobada en la sesión 1995 del congreso. El consejo decidió entonces trabajar en una replanteamiento de la propuesta a presentarse ante la legislatura de 1997 (Frick et al, 1996).

Carretera Interestatal 15 en el área de San Diego.

California se ha distinguido como un líder en los EUA en programas de cargos por congestionamiento, no sólo por el proyecto del puente de San Francisco, sino también por el proyecto de la Interestatal 15 en el área de San Diego, el cual inició operaciones en diciembre de 1996 por un periodo de prueba de tres años. Otro proyecto está ya en operación en la autopista de Riverside en el sur de California y otro más está planeado para la ruta 57 (TRB, 1994; Finch, 1996).

El elemento de cargos por congestionamiento en el proyecto de la interestatal 15 de San Diego cuenta con 12.9 Km., del tramo para vehículos de alta ocupación (VAO) construido en el centro de la autopista. El objetivo principal del proyecto es optimizar el uso de los carriles para vehículos de alta ocupación y reducir los congestionamientos en el corredor usando técnicas de mercado mediante cuotas más altas para vehículos con un solo ocupante y que circulan en los carriles para vehículos de alta ocupación. El proyecto de demostración fue aprobado bajo el mismo programa de la Administración Federal de Carreteras que otorgó fondos al puente de la bahía de San Francisco. En 1992, la Administración Federal del Transporte Público otorgó también fondos para el desarrollo del transporte público y demostración de proyectos de cargos por congestionamiento. La legislatura estatal restringió el proyecto de demostración de cargos por congestionamiento a ser usado sólo en los carriles reversibles (carriles que pueden alterar su sentido conforme al mayor flujo de tráfico), a que los ingresos se usaran para mejoras del transporte público, y a que la presencia de vehículos con un solo ocupante, pagando una cuota, en los carriles de VAO no afectara negativamente el número de vehículos de alta ocupación circulando en esos carriles.

El proyecto de San Diego considera que los cargos por congestionamiento deberían ser usado como una herramienta para lograr objetivos en toda una región tales como disminución de congestionamientos de tráfico, mejoras en la calidad del aire y mejoras en la movilidad. Deberían ser implementados en fases basadas en análisis técnicos, involucramiento del público y aceptación política. En diciembre de 1996, cuando los carriles para vehículos de alta ocupación de la carretera 15 fueron abiertos a vehículos con un solo ocupante, los pases se vendieron en orden a los solicitantes. Al final del verano de 1997, los pases fueron remplazados por tarjetas electrónicas montadas en el parabrisas. En la primavera de 1998, fueron introducidas cuotas variables basadas en el nivel de congestionamiento de los carriles VAO y hora del día (FHWA, 1997; otoño 1997; 1998).

La Autopista de Riverside.

En la misma forma que el proyecto de San Diego, la autopista de Riverside comenzó en diciembre de 1995 las primeras pruebas comerciales de cargos por congestionamiento en los EUA. Cuotas para los periodos pico de tráfico, ajustadas conforme al número de ocupantes, hora del día y nivel de tráfico se aplican en los 16 Km., de carriles rápidos de la autopista entre la frontera de los condados Riverside y Orange y la autopista Newport - Costa Mesa. Para circular en los carriles rápidos, vehículos con un solo ocupante deben pagar 2.50 dólares durante las horas pico y 25 centavos de dólar durante las horas no pico. Automóviles con tres o más ocupantes no pagan cuota. Todas las transacciones son electrónicas. Conductores que no desean pagar continúan circulando en carriles congestionados (Finch, 1996; FHWA, 1997).

Las ciudades gemelas en Minnesota.

Al contrario de los proyectos para una sola instalación puestos en práctica en el resto de los EU, el Departamento de Transporte de Minnesota y el Consejo Metropolitano de las ciudades gemelas de Mineapolis y St. Paul han estado estudiando por varios años alternativas para el cobro por el uso de los caminos a niveles estatal y metropolitano. Ellos han considerado tres tipos de cobros: cuotas, cargos por congestionamiento e impuestos basados las distancias recorridas, siendo el último una forma de remplazar el impuesto actual sobre el consumo de gasolina.

Lari y Buckeye (1996) describen el esfuerzo de acercamiento para involucrar al público en general, como parte del estudio que definirá las opciones de cobro por el uso de los caminos para su futura demostración y prueba. El esfuerzo incluye cinco elementos principales: un jurado de ciudadanos, grupos de estudio, entrevistas a los lideres de opinión, una encuesta usando videos interactivos y una encuesta telefónica en el ámbito estatal. Lari y Buckeye (1996) concluyen afirmando que el uso de las técnicas de acercamiento ha mejorado la calidad de la información recabada. En el estudio, identifican una falta de entendimiento por parte de la población de Minnesota respecto a conceptos de cobro por el uso de caminos. La implementación de un proyecto de cargos por congestionamiento se ha detenido hasta lograr un mayor apoyo del público (FHWA, primavera 1998).

Otros proyectos.

Además de los proyectos descritos, existen otros proyectos en diferentes etapas de planeación o realización que son parte del programa piloto de cargos por congestionamiento de la Administración Federal de Carreteras: Houston, Texas; Boulder, Colorado; puentes en Fort Myers, Florida; Maine Turnpike; Portland, Oregón; Seattle, Washington; el condado de Sonoma, California; Los Angeles, California y el puente Tappan Zee en Nueva York. Los proyectos van desde el uso de cuotas variable en caminos o puentes ya existentes hasta cargos en estacionamientos (Munnich et al, 1997; FHWA, primavera 1998).

Referencias.

Federal Highway Administration (1997). "Congestion Pricing Pilot Program: Overview and Status Report.

Federal Highway Administration (Fall, 1997). "Congestion Pricing Notes: Project Updates"

Federal Highway Administration (Spring, 1998). "Congestion Pricing Notes: Project Updates"

Finch, G. (1996). "Congestion Pricing: Reducing Traffic Jams Through Economics," Public Roads, Vol. 60, No. 2, pp. 4-5.

Frick, K., Heminger, S. and Dittmar, H. (1996). "Bay Bridge Congestion-Pricing Project: Lessons Learned to Date," Transportation Research Record 1558, pp. 29-38.

Higgins, T.J. (1986). "Road-Pricing Attempts in the United States," Transportation Research A, Vol. 20A, No. 2, pp. 145-150.

ITE Journal, (January 1993). "Washington Report," Vol. 63, No. 1, pp. 14.

ITE Journal, (July 1994). "Washington Report," Vol. 64, No. 7. pp. 10.

ITE Journal, (August 1994). "Washington Report," Vol. 64, No. 8, pp. 6.

IVHS America (1992). "Strategic Plan for Intelligent Vehicle Highway Systems in the United States. Washington, D. C.

Lampe, A. J. (December 1993). ITE Journal, Vol. 63, No. 12, pp. 22-24.

Lari, A.Z. and Buckeye, K.R. (1997). "Evaluation of Congestion Pricing Alternatives  in the Twin Cities," Transportation Research Record 1576, pp. 85-92.

Munnich, L.W., Van Hattum, D. and Zimmerman, M.V. (1997). "Buying Time. Institutional and Political Issues in Congestion Relief Tolls," Transportation Research Record 1576, pp. 105-113.

Pietrzyk, M.C. and Mierzejewski, E.A. (1994). National Cooperative Highway Research Program Synthesis 194: Electronic Toll and Traffic Management (ETTM) Systems, Transportation Research Board, National Research Council, Washington, D. C., 63 pp.

Transportation Research Board (1994). "Special Report 242: Curbing Gridlock: Peak-Period Pricing . National Research Council, Washington, D. C., Vol. 1 and 2.